di Gaetano Bucci
Le “riforme costituzionali” avanzate nell’ultimo trentennio dai “gruppi dirigenti” del “centrodestra” e del “centrosinistra” hanno puntato a rafforzare la “governabilità istituzionale” e la “stabilità economica” allo scopo di “adeguare” il nostro ordinamento alle evoluzioni della governance economica europea, considerate necessarie per affrontare le «sfide derivanti dall’internazionalizzazione delle economie». Si è mirato a depotenziare il ruolo “centrale” del Parlamento per predisporre un quadro di comando verticale» svincolato dagli ostacoli della dialettica sociale e quindi dalle istanze del pluralismo, reputate incompatibili con le strategie dei mercati finanziari e delle «grandi agenzie internazionali (D. Chirico).
Nella Relazione introduttiva al disegno di revisione Renzi-Boschi (AS 1429), si legge infatti che la «stabilità dell’azione di governo» e l’«efficienza dei processi decisionali» costituiscono «le premesse indispensabili per agire, con successo, nel contesto della competizione globale».
In un report della banca d’affari statunitense JP Morgan (28 maggio 2013) – ossia della maggiore responsabile della crisi dei “subprime” – si esprime del resto la medesima insofferenza nei riguardi delle istanze del pluralismo. Il documento sollecita infatti gli Stati a disfarsi delle Costituzioni adottate dopo la sconfitta del nazi-fascismo perché fondate su concezioni «socialiste […] inadatte a favorire la maggiore integrazione dell’area europea » e specie la realizzazione delle politiche di austerità considerate indispensabili per la soluzione della crisi. Per gli analisti della JP Morgan, le Costituzioni del secondo dopoguerra possiedono «limiti intrinseci» non solo di «natura economica», ma anche «politica», quali l’esistenza di «esecutivi deboli nei confronti dei parlamenti», di «governi centrali deboli nei confronti del le regioni», di «tutele costituzionali dei diritti dei lavoratori» e di strumenti di controllo che consentono di contrastare le «proposte di modifica sgradite dello status quo». Questi “limiti” impedirebbero ai «Paesi della periferia» di realizzare le «riforme» prescritte per il ripianamento dei “debiti sovrani”, sicché i governi dovrebbero svolgere un ruolo di “superburocrati” volto a garantire l’applicazione delle misure di “rigore” prescritte dalle istituzioni sovranazionali e internazionali (BCE; FMI).
Il Presidente della BCE, Mario Draghi (12 agosto 2013) è giunto del resto a invocare «un processo riformatore definito in sede europea e imposto senza mediazioni ulteriori agli Stati più arretrati», ossia una sorta di «“rivoluzione dall’alto”» che dovrebbe trasformare gli Stati in «strutture amministrative subordinate» e relegare pertanto la cittadinanza in una condizione passiva.
Nel corso di un trentennio si è perseguito insomma, l’obiettivo di «autonomizzare le istituzioni politiche dal terreno sociale e dai suoi conflitti», affinché potesse applicarsi il «paradigma governamentale con tutti i suoi corollari autoritari e familistici compreso il proliferare delle logiche mafiose di appartenenza», che dominano ormai in tutti gli ambiti istituzionali (A. Burgio).
Si è assistito, pertanto, all’emergere di quei fenomeni sintetizzabili «nell’espressione “postdemocrazia”», che si traducono nella «paralisi della rappresentanza», nel «congelamento della competizione politica», nella «perdita di significato dei programmi elettorali» e nell’affermarsi del «predominio del governo nella sua versione tecnica ed esecutiva di volontà […] sovrastanti» (G. Zagrebelsky).
Le esigenze della “governabilità” e della “stabilità economica” reputate essenziali per fronteggiare le dinamiche competitive dei mercati finanziari hanno provocato la «rimozione dei fini della forma di stato» e quindi dei fondamenti del vivere comune», generando una fase «decostituzionalizzata» contrassegnata dai «rapporti di forza» che vengono legittimati, a posteriori, con la teoria della «costituzione materiale» e con i marchingegni concettuali dello «stato di necessità» e dell’«interesse strategico nazionale» (cfr. G. Zagrebelsky).
Ad onta delle retoriche sul “postmoderno”, ci troviamo pertanto dinanzi ad una “svolta autoritaria”, che sembra riportarci in una situazione simile a quella dell’Ottocento, caratterizzata dalla crescita abnorme delle rendite e dei profitti delle oligarchie finanziarie e industriali e dal dilagare della diseguaglianza e addirittura della povertà (cfr. T. Piketty).
In riferimento alle vicende nazionali, occorre osservare come nell’ultimo decennio, «il 10% del reddito nazionale sia stato prelevato dalle tasche dei più poveri per andare ai più ricchi» e come, in questa prospettiva, risulti impossibile parlare di “crescita”, «poiché la massa di denaro sottratta ai più poveri» determinerà una riduzione della «massa di denaro destinata ai consumi», dato che «i più ricchi non potranno – neanche se lo volessero – spendere il surplus che hanno a disposizione» (G. Chiesa, 2015).
Eppure in una sorta di «bulimia invincibile» e nonostante che il Paese si trovi in una situazione di «sfacelo sociale, economico, industriale, organizzativo e morale», si persegue l’obiettivo di introdurre, per legge, il «diritto dei padroni di licenziare i dipendenti» (v. il cd. Jobs act) e quello di «eliminare di fatto la contrattazione collettiva», lasciando i lavoratori inermi rispetto allo strapotere dei datori di lavoro.
Senza un reddito capace di garantire un’«esistenza libera e dignitosa» (art. 36 C.) e senza «gli strumenti per difendersi» (artt. 39 e 40 C.), i cittadini-lavoratori, sono stati trasformati da soggetti titolari della sovranità (art. 1 C.), in «individui passivi e isolati che si specchiano nello schermo di un computer o di un televisore».
Al posto della «Costituzione retta» che ha di mira «il bene comune», è stata introdotta, come preconizzava Aristotele, una «Costituzione storta, che ha di mira l’estensione del potere dei più ricchi» (G. Chiesa, 2015).
Il disegno di legge costituzionale Renzi-Boschi costituisce il punto di approdo di questo processo controriformatore, perché mira a stabilizzare la «lunga regressione che ha qualificato l’ultimo ventennio politico», contrassegnato da processi di «forte verticalizzazione del potere» e a «costituzionalizzare l’assetto più idoneo alla gestione oligarchica delle dinamiche economico-sociali» (G. Azzariti).
Se si vogliono individuare le motivazioni reali che sorreggono la proposta avanzata indebitamente dal Governo per valutare il suo grado di adesione o di contraddizione rispetto ai fini della forma di stato, occorre utilizzare come parametri essenziali dell’analisi i valori e i principi posti a base della Costituzione, i quali dovranno essere commisurati necessariamente alla “realtà” dei “rapporti di classe” che condizionano il loro inveramento (G. Zagrebelsky; A. A. Cervati).
Occorre riaprire, in particolare, una riflessione sulle ragioni che indussero i Costituenti a superare il modello “autoritario” dello stato liberale e quello “totalitario” dello stato fascista-corporativo, per fondare una “democrazia sociale” incentrata sulla sovranità del popolo lavoratore (S. d’Albergo).
Il ddl costituzionale Renzi-Boschi, propone del resto una modifica radicale di quell’organo che dopo il disastro della dittatura fascista è riuscito a conferire una nuova legittimazione allo Stato garantendo l’espressione del «conflitto» considerato «sale della democrazia» (M. Dogliani), sicché la valutazione dei suoi contenuti presuppone una riflessione sul ruolo che si vuole conferire al Parlamento – di una Repubblica democratica fondata sul lavoro – nella fase della globalizzazione dell’economia.
Nell’affrontare questa riflessione non bisogna dimenticare tuttavia che la forma di governo è posta al servizio dei fini della forma di stato e che pertanto le revisioni della Seconda Parte devono potenziare e non stravolgere i Principi fondamentali e le norme della Prima Parte della Costituzione.
I costituzionalisti tendono tuttavia a non utilizzare come criterio di analisi la categoria della forma di stato, per evitare il rischio di doversi pronunciare sulla filosofia politico-sociale ad essa sottesa. Per salvaguardare una presunta purezza metodologica, finiscono pertanto col ripiegare su una linea difensivistica che si limita ad avanzare proposte emendative, le quali finiscono col legittimare le strategie controriformatrici volte a neutralizzare i principi di democrazia politica, economica e sociale della Costituzione, in cui sono sintetizzate le ragioni fondative dell’impianto costituzionale, che costituiscono ancora oggi l’epicentro intorno a cui si esprimono i conflitti sociali, i quali condizionano – in senso progressivo o regressivo – le vicende dell’ordinamento.
La proposta di revisione non pone soltanto la questione della riduzione della rappresentanza, ma anche quella più ampia della compatibilità fra un modello di governo che individua come proprio asse paradigmatico l’efficienza nella decisione e la forma di stato democratico-sociale fondata sul principio della partecipazione effettiva «di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese» (art. 3, 2° co., C.).
Il “potere costituentesco alla rovescia” (A. Gramsci) – dopo aver inferto alla forma di governo un rilevante vulnus con la revisione del Titolo V che ha introdotto una sorta di “pseudo-federalismo” considerato prodromico ad una sorta di “presidenzialismo” (recte: premierato assoluto) – continua infatti a condurre la sua “guerra di posizione” sui due fronti della riforma elettorale e della riforma costituzionale che convergono verso il medesimo risultato, ossia quello di stravolgere le caratteristiche del modello costituzionale prefigurando un passaggio da un sistema basato sulla rappresentanza e sulla centralità del Parlamento a un sistema basato sull’investitura del Capo politico e sulla centralità del Governo e da un sistema basato sulla distribuzione dei poteri ad un sistema basato sulla concentrazione degli stessi nelle mani del Capo politico, che giunge a incidere anche sulle funzioni degli organi di garanzia (Presidente della Repubblica, Corte costituzionale e Magistratura).
La proposta di riforma del Senato non mira infatti a introdurre un sistema “monocamerale” per rafforzare la sovranità popolare, ma ad alterare la configurazione unificante del rapporto “sovranità-rappresentanza” delineata dall’art. 55 C., unitamente ai delicati equilibri istituzionali delineati dalla Costituzione repubblicana.
Seguendo le sollecitazioni del Presidente della Repubblica Napolitano, il Presidente del Consiglio Letta nel discorso programmatico alle Camere, sostenne che le riforme istituzionali si sarebbero dovute ispirare ai principi di una «democrazia governante» ed indicò come obiettivo prioritario l’abolizione del bicameralismo paritario al fine di snellire i processi decisionali.
La proposta di revisione Renzi si colloca nella stessa prospettiva delle precedenti, ossia in una prospettiva di «estremismo revisionista che sfocia nell’assolutismo maggioritario», perché distorce la rappresentanza, ponendola al servizio di un «premierato assoluto con tensione alla monocrazia» (G. Ferrara).
Nella versione approvata dal Senato, si prevede il passaggio da «una Camera elettiva» ad un organo composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali eletti dai Consigli regionali fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori, nonché da cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica.
Il “nuovo” Senato resta però escluso dal circuito fiduciario e privato di un «rilevante ruolo costituzionale entro la forma di governo», perché deve limitarsi «a esprimere pareri sulle leggi già approvate», che possono però essere superati facilmente dalla Camera, «essendo richiesta la mera maggioranza assoluta, vale a dire un quorum facilmente raggiungibile», specie in presenza di «una riforma altamente distorsiva dei risultati elettorali […] come quella in discussione», che assegna la maggioranza assoluta alla singola lista (o alla coalizione di liste) “vincitrice” del premio di maggioranza (G. Azzariti).
Sulla base di tali caratteristiche, si può quindi comprendere come la proposta di revisione si muova in una direzione opposta rispetto a quella dei Costituenti che miravano a rafforzare l’espansione della sovranità popolare sia nei rapporti politico-istituzionali, che nei rapporti economico-sociali.
I costituenti social-comunisti – ritenendo che all’unicità della sovranità popolare dovesse corrispondere l’unicità della rappresentanza – proposero di istituire una sola Camera per evitare una segmentazione del corpo elettorale sulla base di criteri artificiosi, come quelli della “rappresentanza degli interessi corporativi” o della “rappresentanza degli enti territoriali”.
Non riuscendo a superare la pregiudiziale dei bicameralisti contrari al cd. “governo di assemblea”, riuscirono tuttavia ad ottenere il risultato dell’elezione a “suffragio diretto e universale” dei deputati e dei senatori (chiamati entrambi a “rappresentare la Nazione”) e della parificazione del ruolo delle due Camere nel processo di elaborazione dell’indirizzo politico.
Il disegno di legge costituzionale Renzi-Boschi non mira però a superare il bicameralismo per concentrare in una Camera sola la forza della rappresentanza popolare, ma per estromettere un organo costituzionale dal circuito politico-rappresentativo, sostituendolo con un organo “burocratico-corporativo” «fragile e politicamente inutile» (G. Azzariti) composto non più da «rappresentanti della Nazione», ma da «“mandatari” di enti regionali e comunali» irresponsabili nei confronti del «corpo elettorale» e quindi della sovranità popolare «dalla quale soltanto può derivare la rappresentanza politica» (G. Ferrara).
Nella forma di stato recepita dalla Costituzione, il bicameralismo acquista quindi un senso solo se concepito in modo “paritario”, altrimenti sarebbe più coerente introdurre un sistema monocamerale come traduzione del principio dell’unicità della sovranità popolare, respingendo di conseguenza quelle proposte ispirate ad una “governabilità” antitetica alla “rappresentatività”, che vengono, non a caso, rilanciate nelle fasi di crisi allo scopo di favorire restaurazioni di tipo autoritario/plebiscitario funzionali alla garanzia dei profitti e delle rendite delle imprese industriali e finanziarie. La proposta di superamento del bicameralismo paritario appare quindi diretta a imprimere al sistema costituzionale una «torsione fortemente maggioritaria e centrata sull’esecutivo», perché sminuisce drasticamente «i poteri del Parlamento, cui lo stesso Governo dovrebbe essere sottoposto per la fiducia, il controllo e la vigilanza» (M. Villone).
Il predominio del Governo sul Parlamento è stato sancito in modo incisivo nel sesto comma dell’art. 12 del disegno di legge costituzionale che modifica l’art. 72 della Costituzione. La norma attribuisce infatti al Governo la possibilità (recte: il potere) di chiedere alla Camera che «un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo, sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto a votazione finale entro sessanta giorni dalla richiesta». Risulta evidente come questa previsione che rafforza le prerogative del Governo e comprime quelle del Parlamento, incida profondamente sugli equilibri costituzionali», distorcendo gravemente la forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione.
L’attacco alla democrazia sociale trova in questa previsione il proprio compimento, perché la sanzione del primato del governo sul parlamento nel processo di elaborazione degli indirizzi politico-legislativi aggiungendosi all’introduzione del principio del pareggio di bilancio, determina la piena integrazione fra la “governabilità istituzionale” e la “stabilità economica” che ripristina il nesso di compenetrazione organica fra lo stato-apparato e gli interessi economico-finanziari, su cui si incardinava lo stato liberale e lo stato fascista-corporativo.
L’istituto del “voto a data certa” introdotto dal disegno di legge costituzionale, evoca, del resto, la cultura istituzionale sottesa alla previsione dell’art. 6 della Legge 24 dicembre 1925, n. 2263 che condizionava gravemente l’autonomia del Parlamento, attribuendo al Capo del Governo il potere di determinare la formazione dell’ordine del giorno delle Camere. L’art. 6 della L. 24/12/1925, n. 2263, concernente: «Attribuzioni e prerogative del Capo del Governo», disponeva infatti che: «Nessun oggetto può essere messo all’ordine del giorno di una delle due Camere, senza l’adesione del Capo del Governo»).
Nel valutare l’attuale proposta di superamento del “bicameralismo paritario”, non si può non considerare invece come i Costituenti abbiano scelto di superare la «storica contrapposizione tra Camera “alta” e Camera “bassa”» per introdurre l’innovazione di un Parlamento caratterizzato dall’elettività dei deputati e dei senatori e dall’eguaglianza delle funzioni delle rispettive Camere, perché fondato sul principio unitario della sovranità popolare che implica un “coordinamento” (e non una separazione) tra i poteri, il quale può essere svolto solo da un’assemblea posta al “centro” del sistema istituzionale complessivo, compresi quindi il Governo e il Presidente della Repubblica» (S. d’Albergo). I Costituenti hanno quindi affrontato e risolto tali questioni, in una prospettiva opposta a quella del rafforzamento dell’esecutivo, ossia nella prospettiva della valorizzazione del ruolo delle forme organizzate del pluralismo e specie dei partiti considerati come strumenti di partecipazione dei cittadini alla determinazione degli indirizzi relativi all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese (art. 3, 2° co, C). Nella Costituzione, forma di stato, forma di governo e sistema elettorale sono stati concepiti come parti di un disegno organico e connessi in modo tale da potenziare il processo di emancipazione sociale delineato nei Principi fondamentali e nella Prima Parte della Costituzione. In questo contesto risulta fondamentale la previsione di una forma di governo imperniata sul primato del Parlamento, in quanto organo recettivo delle istanze espresse dal pluralismo organizzato nelle formazioni di base, nei sindacati e nei partiti di massa (S. d’Albergo).
La centralità del parlamento può estrinsecarsi tuttavia solo in vigenza di un sistema elettorale proporzionale “puro” idoneo a garantire la piena espressione della sovranità popolare. I Costituenti hanno considerato infatti il sistema proporzionale non come un mero meccanismo di traduzione dei voti in seggi, ma come lo strumento necessario per imprimere l’impulso al processo di trasformazione dei rapporti politici, economici e sociali nella direzione indicata dall’art. 3, 2° co, C.
Il metodo proporzionale – legittimato dall’“o.d.g. Giolitti” – fu adottato per l’elezione dell’Assemblea costituente e in seguito per l’elezione del primo Parlamento repubblicano, perché venne riconosciuto come lo strumento idoneo per collegare il suffragio elettorale al ruolo dei partiti di massa, del Parlamento e delle assemblee elettive locali in una prospettiva di collaborazione unitaria fondata sui valori e sui fini della Costituzione. Esso fu adottato in seguito per le elezioni dei Comuni, delle Province, delle Regioni, perché ritenuto conforme alla concezione di uno “stato-comunità” incentrato sul principio della “sovranità popolare”. Il sistema proporzionale puro costituisce lo strumento per realizzare in modo integrale i valori del pluralismo sociale, politico e istituzionale e costituisce pertanto un principio espressivo dell’essenza del nostro ordinamento, come si desume dal fatto che è richiamato in varie norme costituzionali e specie nell’art. 39 C. volto a valorizzare il pluralismo sindacale.
Nel corso degli anni sessanta e settanta del Novecento, la cultura della “governabilità” pur evocata dall’“o.d.g. Perassi”, non riuscì a radicarsi proprio a causa della spinta impressa dal sistema proporzionale al protagonismo delle forze politiche e sociali, che riuscirono a rendere il Parlamento sede di elaborazione di indirizzi politico-economici definiti nel quadro della “programmazione globale” dell’economia. Solo il sistema proporzionale puro riesce infatti a dare espressione alle variegate forme della sovranità popolare, com’è dimostrato dal fatto che è riuscito a garantire per una lunga stagione la democraticità del sistema, nonostante gli effetti della cd. conventio ad exludendum stipulata fra le forze di maggioranza per escludere i comunisti dal governo della Repubblica.
Non a caso il processo di erosione dei fondamenti della democrazia-sociale è stato contrassegnato da un ripetuto attacco al sistema proporzionale: dal tentativo democristiano di introdurre la “legge truffa-maggioritaria” (1953), all’adozione del Mattarellum (1993) e in seguito del Porcellum (2005), rivelatosi peggiore della stessa “legge truffa”.
Nella stessa prospettiva si colloca il disegno di legge in materia elettorale risultante dal patto Renzi-Berlusconi, che senza considerare le indicazioni contenute nella sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale, fa rivivere le previsioni del “porcellum”, aggravate dal fine di garantire gli interessi contingenti degli “stipulanti”.
Il sistema proporzionale puro si contrappone pertanto sia al metodo uninominale-maggioritario ad uno o due turni (usato in Gran Bretagna, negli Usa e in Francia), sia ai c.d. “modelli misti” fondati su sofisticate commistioni tra criteri maggioritari e criteri proporzionalistici che risultano tuttavia “manipolati” per rispondere alle “convenienze” dei gruppi di potere.
Se il disegno di legge in materia elettorale frutto dell’accordo Renzi-Berlusconi dovesse essere approvato, si assisterà alla reiterazione di un «colpo di stato […] tutte le volte che il corpo elettorale sarà chiamato a votare» perché verrà, «ogni volta, vilipeso, truffato e ripudiato» un «principio fondante della Costituzione, della democrazia e della civiltà giuridica», ossia il principio di libertà e di eguaglianza del voto sancito dall’art. 48, 2° co., C (G. Ferrara). Il disegno di legge viola infatti sia il principio della “libertà di voto” perché prevede le “liste bloccate”, sia quello di eguaglianza perché prevede un “premio di maggioranza” esorbitante che potrebbe consentire a una sola lista (D. Gallo, 2015) che ha raggiunto il 30% dei voti di ottenere il 53% dei seggi, sottraendoli alla rappresentanza dei due terzi degli elettori. A ciò si aggiunga, la previsione di “soglie” di entità altrettanto abnorme da vanificare i voti di milioni di elettori che non si riconoscono in nessuna delle due aggregazioni supposte maggiori.
Il “mattarellum”, il “porcellum” e il “renzusconum” si pongono quindi nel solco tracciato dalla “legge truffa” con cui le forze controinteressate all’attuazione della Costituzione tentarono già cinque anni dopo la sua entrata in vigore, di porre le premesse per un passaggio ad una “democrazia autoritaria”, definita oggi “governante” perché ritenuta capace di tenere il passo con i nuovi ritmi e i nuovi modelli imposti dalla globalizzazione.
Enrico Berlinguer, nella Prefazione ai Discorsi parlamentari di Togliatti, vol. 1, Camera dei Deputati, Roma, 1984, scriveva : «Di fronte […] a tali e tanti guasti che hanno precisa radice politica non si può pensare di conferire nuovo prestigio, efficienza e pienezza democratica alle istituzioni con l’introduzione di congegni e meccanismi di dubbia democraticità o con accorgimenti che romperebbero anche formalmente l’equilibrio, la distinzione e l’autonomia tra legislativo, esecutivo e giudiziario e accentuerebbero il prepotere dei partiti sulle istituzioni. Riforme delle istituzioni volte a ridare efficienza e snellezza al loro funzionamento sono certo necessarie. Ma esse a poco servirebbero se i partiti rimanessero quello che sono oggi […] se non si rigenerassero riacquistando l’autenticità e la pienezza della loro autonoma funzione verso la società e verso le istituzioni». Senza questa rigenerazione – aggiunge Berlinguer- si potrebbe verificare quanto fu presagito da Togliatti nel suo ultimo discorso alla Camera: ossia il profilarsi di una «tendenza alla limitazione progressiva delle istituzioni democratiche» e di uno sbocco verso l’«autoritarismo».
Per contrastare questi processi di degenerazione politica e istituzionale, che nella fase della crisi si intrecciano con profondi processi di destabilizzazione economica e sociale, si dovrebbe riprendere un percorso di lotta che assuma i Principi fondamentali della Costituzione come assi di un processo di democratizzazione e socializzazione dell’organizzazione pubblica e privata del potere.
*Relazione tenuta al seminario promosso dal Comitato per la difesa e attuazione della Costituzione di Bari e da altre associazioni, sul tema: «Legge elettorale e modifiche costituzionali: un disegno autoritario», Bari, 13 gennaio 2015, sala “Aldo Moro”, Facoltà di Giurisprudenza, Università degli studi di Bari.
