Conferenza organizzata dal Comitato per la difesa e l’attuazione della Costituzione

costituzione respectRelazione di Gaetano Bucci 

Bari 25 giugno 2014

Il lavoro di riflessione critica dei costituzionalisti risulta particolarmente gravoso a fronte dell’inesausto lavorio dei “gruppi dirigenti” – di centrodestra e di centrosinistra – finalizzato a stravolgere le caratteristiche della forma di governo (parlamentare), reputate inidonee a garantire la “rapidità” delle decisioni necessarie al funzionamento dell’ “economia di mercato fortemente competitiva”. (v. relazione al ddl.). 

I governi svolgono il ruolo di prefetti pronti a recepire le “misure di austerità” prescritte dalle istituzioni (tecnocratiche) sovranazionali (FMI; BCE) finalizzate al ripianamento dei “debiti sovrani”, che costituiscono, in realtà,  l’esito degli interventi pubblici di salvataggio realizzati nei confronti delle banche e delle imprese responsabili della crisi.  

Il prof. Azzariti ha analizzato nei suoi recenti lavori, le complesse questioni di “legittimità” e di “merito” prospettate dai disegni di legge in materia elettorale e costituzionale presentati dal Governo  e illustrerà, pertanto, le ragioni scientifiche che sorreggono la lotta per la difesa delle conquiste di civiltà giuridica sancite nella Costituzione.

Nel mio intervento cercherò, pertanto, di dimostrare come le proposte di “revisione” infliggano un grave vulnus a quelle conquiste, ponendo al centro della riflessione i principi di “democrazia politica, economica e sociale” posti a fondamento della  “nuova organizzazione del potere” edificata per realizzare gli obiettivi di emancipazione del popolo lavoratore. 

Se non si approfondiscono, infatti, le ragioni che hanno indotto i Costituenti  a sostituire la forma di stato liberale con quella democratico-sociale, si rischia di impelagarsi in dispute specialistiche incentrate sulla individuazione della “forma di governo” ritenuta più “efficiente”, senza considerare che essa rappresenta il residuo “funzionale” della forma di stato.

Benché la nozione di “forma di stato” prospetti una maggiore ampiezza di significati perché concerne non solo la disciplina dei “rapporti politici” ma anche quella dei “rapporti economico-sociali”, i giuristi tendono a non utilizzarla come parametro della riflessione, per paura di  rimanere impegolati in valutazioni coinvolgenti la natura della “filosofia sociale e politica” ad essa sottesa. 

Si cerca, in questo modo, di salvaguardare la presunta “purezza metodologica” della scienza giuridica, anche a rischio, di oscurare la portata dei Principi fondamentali e di neutralizzare, pertanto, le potenzialità del programma di trasformazione economica e sociale recepito dalla Costituzione.   

I Principi fondamentali  rappresentano, infatti, la sintesi delle ragioni fondative dell’impianto costituzionale e costituiscono, ancora oggi, l’epicentro intorno a cui si esprimono i conflitti sociali che condizionano (in senso progressivo o regressivo) le vicende dell’ordinamento. 

Un’analisi esaustiva dei progetti di revisione della forma di governo non può prescindere, pertanto, dalla considerazione dei fini perseguiti dalla forma di stato e, quindi, dei “rapporti di classe” che condizionano il loro inveramento.

Nella Costituzione repubblicana, forma di stato, forma di governo e sistema elettorale sono stati concepiti come parti di un disegno organico e connessi in modo tale da potenziare la realizzazione del progetto di società delineato nei Principi fondamentali e nella Prima Parte della Costituzione.  

In questo contesto, risulta fondamentale la previsione di una forma di governo imperniata sul primato del Parlamento, in quanto organo recettivo delle istanze espresse dal pluralismo sociale e politico organizzato nei partiti di massa, nei sindacati e nelle formazioni di base.  

La centralità del parlamento presuppone, quindi, la vigenza di un sistema proporzionale “puro” (senza soglie di sbarramento), capace di garantire la piena estrinsecazione della sovranità popolare.   

Non a caso, il processo di erosione dei fondamenti del modello “democratico-sociale” è stato avviato con l’attacco al sistema proporzionale: dal tentativo democristiano di introdurre una “legge truffa-maggioritaria” (1953), all’adozione del Mattarellum (1993) e, in seguito, del Porcellum (2005), rivelatosi  ben peggiore della stessa “legge truffa”. 

Se, dunque, è vero che la scelta del sistema elettorale incide profondamente sulle caratteristiche della forma di Stato e della forma di governo, si possono comprendere le ragioni per cui i Costituenti hanno considerato il metodo elettorale “proporzionale” come perno del complesso sistema di rapporti (politici, economici e sociali) disciplinati dalla Costituzione.

Esso è stato, adottato, del resto, per l’elezione dell’Assemblea costituente e legittimato dall’“o.d.g.Giolitti” per l’elezione della Camera dei deputati, in quanto considerato come lo strumento più coerente per collegare  il suffragio elettorale al  ruolo dei partiti di massa, del Parlamento e delle assemblee elettive locali, in una prospettiva di collaborazione unitaria fondata sui valori della Resistenza e finalizzata ad attuare un profondo programma di trasformazione politica, economica e sociale.

Il principio proporzionalistico costituisce, comunque, un principio “generale” dell’ordinamento giuridico, anche perché è stato previsto dall’art. 39 C. sul pluralismo dei sindacati e recepito in varie disposizioni costituzionali e avrebbe dovuto fungere, pertanto, da  argine contro l’ammissibilità del referendum finalizzato ad introdurre il sistema uninominale-maggioritario (sia pur corretto con elementi di “proporzionale”: c.d. Mattarellum) o contro i sistemi elettorali adottati per le Regioni e gli enti locali.    

Nonostante la contestuale approvazione dell’ “o.d.g. Perassi” (5 settembre 1946) sulla “stabilità dell’azione di governo” e sulle “degenerazioni del parlamentarismo”, il mito della “governabilità” è stato, tuttavia, rovesciato, nel corso degli anni ‘60 e  ‘70, grazie alla spinta impressa dal sistema proporzionale al protagonismo delle forze politiche e sociali, che riuscirono a rendere il Parlamento sede di adozioni di indirizzi elaborati nel quadro della “programmazione globale” dell’economia, con il concorso delle autonomie locali e delle forze politiche e sociali. 

Il sistema proporzionale è stato conservato, del resto, per le elezioni dei Comuni, delle Province, delle Regioni, della Camera dei deputati e del Parlamento europeo sino ai primi anni 90 del Novecento, perché ritenuto conforme alla concezione di uno “stato-comunità” incentrato sul principio della “sovranità popolare”. 

Il sistema proporzionale “puro” costituisce, quindi, un meccanismo istituzionale volto a rappresentare “integralmente” il voto elettorale e si contrappone, pertanto, sia al metodo uninominale-maggioritario ad uno o due turni (usato in Gran Bretagna, negli Usa e in Francia), sia ai c.d. “modelli misti” fondati su sofisticate commistioni tra criteri maggioritari e criteri proporzionalistici che risultano, tuttavia, “manipolati” per rispondere alle “convenienze” dei gruppi di potere. 

Si deve ribadire, quindi, il principio secondo cui solo il “proporzionale puro” risulta idoneo ad esprimere la consistenza rappresentativa delle forze politiche partecipanti alle elezioni, com’è dimostrato dal fatto che esso ha garantito, per una lunga fase, la democraticità del sistema, nonostante la c.d. conventio ad exludendum stipulata fra le forze politiche di maggioranza per impedire ai comunisti di partecipare al governo della Repubblica.

Sono da considerarsi, pertanto, incostituzionali perché violano il principio di democraticità posto a fondamento della Costituzione, sia il c.d. “mattarellum” che prevede una ripartizione “maggioritaria” dei tre quarti dei seggi conquistati con il metodo “uninominale” e una ripartizione di un quarto dei seggi ottenuti col metodo “proporzionale”, sia il c.d. “porcellum” che sortisce un esito “maggioritario” esorbitante, poiché prevede un “premio” idoneo a duplicare i seggi della Camera acquisibili con una vittoria elettorale di stretta misura.

Parimenti incostituzionale appare il disegno di legge frutto dell’accordo tra Renzi e Berlusconi, che punta a far rivivere le previsioni del “porcellum” sia pur aggravate dal fine di garantire gli interessi contingenti dei due “stipulanti” e, comunque, contrastanti con i criteri e le indicazioni poste a base delle motivazioni della sentenza 1/2014 della Corte costituzionale.

Il prof. Ferrara, pur rilevando che «l’efficacia delle sentenze dichiarative dell’illegittimità delle leggi decorre dal giorno successivo al deposito della sentenza della Corte costituzionale», ha sostenuto che «la decorrenza dell’efficacia non sana, non assolve e non attenua l’illiceità della norma dichiarata incostituzionale».  

L’illiceità resta, dunque, «indelebile e imprescrittibile» e « condanna per l’avvenire ogni riviviscenza», sicché se il progetto in materia elettorale frutto del patto fra Berlusconi e Renzi «sarà approvato il colpo di stato sarà reiterato tutte le volte che il corpo elettorale sarà chiamato a votare», perché «sarà, ogni volta, vilipeso, truffato e ripudiato il principio fondante della nostra Costituzione», ossia «il principio costituzionale di eguaglianza del voto», il quale esige che, nel «circuito democratico definito dalla Costituzione», l’esercizio dell’elettorato attivo debba avvenire «in condizioni di parità, poiché ciascun voto contribuisce potenzialmente e con pari dignità alla formazione degli organi elettivi» (v. sent. CC. 1/2014). 

La democraticità del voto costituisce, pertanto, una condizione irrinunciabile nell’elaborazione delle leggi elettorali, perché l’art. 48 C. prescrive, testualmente, che il voto debba essere «personale, libero, segreto ed eguale», secondo il principio “un uomo, un voto”. 

Questo principio fondamentale dovrebbe essere presente in ogni occasione di modifica dei metodi elettorali, mentre, invece, il disegno di legge presentato dal Governo fa rivivere, sia pur peggiorandole, le previsioni del “porcellum” che producono, a detta della Corte, «una eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica che è al centro […] della forma di governo parlamentare e la volontà dei cittadini espressa mediante il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art.1, 2° co., della Costituzione»  (v. sent. CC. 1/2014). 

Il disegno di legge rovescia, quindi, l’affermazione della Corte secondo cui  la «stabilità» costituisce un «obiettivo legittimo», ma non un «principio» o un «fondamento» dello stato democratico e non legittima, pertanto, «una illimitata compressione della rappresentatività dell’assemblea parlamentare».

Esso viola, in specie, il principio della “libertà di voto” tramite la previsione di “liste bloccate” e il principio di eguaglianza perché mediante la previsione di un “premio di maggioranza” esorbitante consente, in ipotesi, «a una lista che ha raggiunto il 30% dei voti […] di ottenere il 53% dei seggi», sottraendoli, così, «alla rappresentanza dei due terzi degli elettori» (Ferrara). 

A ciò si aggiunga, la previsione di “soglie” di entità altrettanto esorbitante, che vanificano i voti di milioni di elettori che non si riconoscono in nessuna delle due aggregazioni supposte maggiori» (Ferrara).

Il “mattarellum”, il “porcellum” e il “renzusconum” costituiscono, quindi, una replica della “legge truffa” con cui, già cinque anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione, si tentò di porre le premesse per una “democrazia autoritaria”, che viene definita, oggi, «governante» perché ritenuta capace di « tenere il passo dei nuovi ritmi e dei nuovi modelli imposti dalla globalizzazione» (v. Prop. di Legge cost.  d’in. del dep. S. Craxi: Istituzione di un’Assemblea costituente, N. 5069, presentata il 20 marzo 2012). 

Il processo controriformatore (A. Gramsci usa l’espressione “potere costituentesco alla rovescia”) si è rivolto, quindi, anche contro la forma di stato, il cui primo rilevante vulnus è stato inferto con  la modifica del Titolo V approvata, dal centro sinistra, con uno scarto minimo di voti e con un referendum confermativo di tenue consenso, che ha introdotto una sorta di “pseudo-federalismo” considerato prodromico all’introduzione del “presidenzialismo” (recte: premierato assoluto) che i cittadini hanno, tuttavia,  respinto con il  pronunciamento referendario del 2006.

Nonostante questo esito, l’attacco alla centralità del parlamento è proseguito con la campagna contro la “casta” e i “costi della politica”, che ha spianato il terreno ad una proposta di revisione (condivisa da tutti i partiti, compresi quelli schierati a difesa della Costituzione: vedi Italia dei Valori) finalizzata al “superamento del bicameralismo paritario”, non già per pervenire ad un sistema “monocamerale” considerato più idoneo (come sostennero i comunisti alla Costituente) a garantire l’unitarietà della rappresentanza parlamentare in quanto espressiva dell’unicità della sovranità popolare, ma per introdurre un “Senato delle regioni” che altera la configurazione costituzionale unificante delineata per impostare il rapporto “sovranità-rappresentanza”, in modo democratico,

Nel discorso programmatico rivolto alle Camere, il neopresidente del consiglio Letta, seguendo le sollecitazioni del Presidente della Repubblica Napoletano, ebbe a indicare, infatti, come obiettivo prioritario dell’azione di governo il mutamento della forma di governo parlamentare mediante l’introduzione di principi di “democrazia governante” finalizzati al superamento del “bicameralismo paritario”. 

Si proponeva, in particolare, di attribuire «ad una sola Camera il compito di conferire o revocare la fiducia al Governo» e di istituire «una seconda Camera – il Senato delle Regioni e delle Autonomie – con competenze differenziate». 

Si evidenziava, inoltre, la necessità di adottare ulteriori «scelte coraggiose» finalizzate a «riformare la forma di governo» e la legge elettorale, in quanto naturalmente legata alla forma di governo». Il riferimento alle future “scelte coraggiose” richiamava, implicitamente, le numerose proposte miranti a relegare il Parlamento nel ruolo ancillare di organo deputato a ratificare le scelte compiute dall’esecutivo in sede europea e subordinato ai poteri pervasivi del “premier”, compreso quello di “scioglimento della Camere”.    

Il disegno di legge costituzionale n. 1429/2014 (sulla riforma del bicameralismo e del Titolo V, Parte seconda della Costituzione)  si colloca nella medesima prospettiva dei precedenti, ossia in una prospettiva che è stata, acutamente, definita di  «estremismo revisionista, che sfocia nell’assolutismo maggioritario» (Ferrara).

Esso, con la previsione della sostituzione del “bicameralismo perfetto” con un «fantomatico assembramento di presidenti di regioni, di due delegati per ogni regione, di sindaci di capoluoghi di regione, di due sindaci per ogni regione e di “nominati” dal Presidente della Repubblica» non mira a «rafforzare la rappresentanza popolare», ma, come ha osservato Ferrara,  a «eliminarne una sede, un organo, un istituzione». 

A comporlo non vi saranno, infatti, « i rappresentanti della Nazione, ma i “mandatari” degli enti regionali o comunali», perché scelti in quanto «titolari di organi di enti regionali e comunali» o perché scelti «dai titolari di organi di enti regionali e comunali». A questi soggetti si aggiungono quelli nominati dal Capo dello Stato.

Nessuno di essi risponderà, però, al corpo elettorale, ossia all’«espressione immediata del popolo titolare unico della sovranità, dalla quale soltanto può derivare la rappresentanza politica». (Ferrara). 

Per comprendere appieno la portata regressiva della proposta finalizzata all’introduzione del “bicameralismo ineguale”,occorre, però, chiarire quali siano stati i presupposti del “bicameralismo eguale” tuttora vigente.

Il progetto di revisione non mira a superare il bicameralismo per concentrare in una Camera sola la forza della rappresentanza nazionale, ma ad estromettere il Senato dal circuito politico-istituzionale con gli altri organi, in ossequio alla reviviscenza di un orientamento sconfitto nella Costituente, che puntava a ritagliare al Senato una funzione di tipo “burocratico-corporativo”.

Una finalità del tutto opposta a quella perseguita dai comunisti nella Costituente ed ancora oggi rivendicata, con rigorosa coerenza, dal costituzionalismo democratico di sinistra (v. Ferrara, IX Legisl., prop. di leg. cost. n. 2452). 

I Costituenti comunisti ritennero, infatti, che si sarebbe dovuto puntare sull’istituzione di un’unica camera per garantire la rappresentatività senza distinzioni in seno al corpo elettorale e, quindi, per evitare una segmentazione del corpo elettorale stesso sulla base di criteri ritenuti artificiosi, quali la “rappresentanza degli interessi corporativi” (Dc) o la “rappresentanza (diretta o indiretta) degli enti territoriali”.

I comunisti, pur ritenendo che “la sovranità è unitaria” e che, pertanto, anche la rappresentanza non può che essere unica, puntarono, in primo luogo, a conseguire, l’“elezione a suffragio diretto e universale dei senatori”, chiamati, alla pari dei deputati, a “rappresentare la Nazione”. 

Non essendo, però, riusciti a superare la pregiudiziale dei bicameralisti contrari al c.d. “governo di assemblea”, raggiunsero, tuttavia, l’obiettivo di parificare il ruolo e le funzioni della Camera e del Senato nel processo di elaborazione e di adozione degli indirizzi politici e legislativi finalizzati a rispondere alle istanze avanzate dalle forme organizzate della sovranità popolare (artt. 1 e 49 C.), senza che    potessero influire, riduttivamente, le differenti età previste per l’eleggibilità alla carica  di  deputato  (25 anni) o di Senatore (40 anni) o la presenza, nel Senato, degli ex Presidenti della Repubblica e dei  cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica.

Il bicameralismo merita riveste, quindi, un senso solo se concepito in modo “paritario”, altrimenti sarebbe più coerente con la forma di stato recepita dalla Costituzione, introdurre il “monocameralismo” come traduzione coerente  del “principio indivisibile della sovranità popolare”.  respingendo quelle posizioni conservatrici ispirate all’idea di una “governabilità” antitetica alla “rappresentatività”, che viene rilanciata specie nelle fasi di crisi allo scopo di favorire restaurazioni di tipo autoritario/plebiscitario.

Le istanze sociali provenienti dai territori e veicolate dai partiti, dai sindacati e dalle formazione di base devono confluire naturalmente nelle due Camere, chiamate ad esercitare collettivamente la funzione rappresentativa e ad  attribuire la fiducia al Governo.    

Nella riconfigurazione del Senato operata dalla proposta di revisione, la democrazia risulta, invece,  dimezzata allo stesso modo in cui il disegno di legge elettorale per la Camera dei deputati svuota la rappresentanza politica riducendola «a funzione servente del premierato assoluto con tensione alla democrazia» (Ferrara).

Gli emendamenti congiunti presentati dal Partito democratico e dalla Lega Nord, non spostano sostanzialmente l’asse del discorso, perché si limitano a formulare, nuovamente, in senso “pseudo-federalista” il Titolo V della Costituzione e ad aumentare le funzioni del Senato in materia di controllo delle attività del governo e di “formazione ed attuazione degli atti normativi dell’Unione europea, rendendo ancor più evidente la contraddittorietà di una Camera che pur possedendo funzioni legislative, non è eletta, direttamente, dai cittadini.   

Occorre, pertanto, riprendere un percorso di lotta sociale e politica che assuma la Costituzione come asse di una lotta politica e sociale che riaffronti la questione della democrazia e della redistribuzione della ricchezza socialmente prodotta, respingendo quelle posizioni conservatrici ispirate all’idea di una “governabilità” antitetica alla “rappresentatività”, che viene rilanciata specie nelle fasi di crisi allo scopo di favorire restaurazioni di tipo autoritario/plebiscitario funzionali a garantire la continuità dei profitti del sistema delle imprese finanziarie e industriali.