Note critiche sul federalismo fiscale

Un’esigenza indifferibile del sistema?

L’attuazione del federalismo fiscale sembra oggi essere divenuta una esigenza indifferibile del sistema. Un bisogno avvertito, sempre più animosamente nel corso degli ultimi anni, dalle forze politiche di maggioranza e da quelle di opposizione, dalle regioni e dagli enti locali, dalle istituzioni globali (a cominciare dal F.M.I.) e dalla Confindustria, dal Capo dello Stato e dalla stessa Corte costituzionale, intervenuta ripetutamente per sollecitare l’immediata costruzione del federalismo fiscale. E tutto ciò – precisa il giudice costituzionale – non solo “al fine di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo titolo V della Costituzione” [1], ma soprattutto per arginare le gravi e sempre più devastanti conseguenze prodotte, sul terreno istituzionale, dalla “perdurante inattuazione” della riforma costituzionale del 2001 [2]. Di qui il pressing insistente e costante esercitato dalla Corte sul Parlamento chiamato a predisporre la legge di attuazione dell’art. 119, ritenuta – non a caso – dal giudice costituzionale la “necessaria premessa” per la costruzione del federalismo fiscale [3]. Ma la recente giurisprudenza della Corte costituzionale va anche oltre. E arriva al punto di affermare che, in assenza di una adeguata legislazione statale di coordinamento, finanche l’effettivo esercizio delle funzioni normative costituzionalmente attribuite alle Regioni avrebbe dovuto ritenersi inibito [4]. Una soluzione giurisprudenziale, questa, in evidente controtendenza con i precedenti orientamenti della Corte o quanto meno destinata ad introdurre una deroga alquanto significativa, al principio generale (invalso ancor prima della revisione costituzionale del 2001) in base al quale l’assenza della legge-quadro non inibisce in alcun modo il pieno esplicarsi (nel limite dei principi fondamentali dell’ordinamento) della potestà legislativa regionale su materie concorrenti [5].

2. La corte di fronte al “federalismo impazzito”

Ma a cosa è dovuta questa singolare pretesa del giudice costituzionale di “dirigere” i processi di decentramento? Si tratta di una tendenza generale del sistema che induce sempre più il giudice costituzionale a svolgere, sul piano ordinamentale, una funzione di supplenza o in questo caso l’atteggiamento della Corte ha motivazioni del tutto singolari e più “circostanziate”? Pur non sottovalutando la prima opzione, ciò che in questo caso si è indotti tuttavia ad evidenziare è innanzitutto la condizione di imbarazzo che da qualche tempo (precisamente dall’approvazione del titolo V) attanaglia il giudice costituzionale costretto ad assumere quale parametro di giudizio un testo scarsamente intelligibile in molte sue disposizioni, privo di sistematicità sul piano giuridico, sguarnito di norme di natura transitoria. Una patologia, questa, che negli ultimi anni si era venuta ulteriormente aggravando in ragione della permanente condizione di latitanza assunta dal legislatore ordinario. Una latitanza che più che innescare una sorta di impasse, di paralisi del governo territoriale, ne ha, al contrario, alimentato vistosamente le storture e le bizzarrie. E non ci si riferisce soltanto alla “diaspora dei comuni” di confine che hanno chiesto alle loro regioni di appartenenza di poter trasmigrare in Regioni a statuto speciale, ma soprattutto all’eccentrica spirale di esperimenti di “fiscalità etnica” sortiti negli ultimi anni in alcune regioni a statuto speciale: dalla “tassa sul tubo” (istituita dalla Regione Sicilia a carico di tutti i possessori di grandi gasdotti) alle “tasse sul lusso” (volute dalla Regione Sardegna nel 2006 e riguardanti le seconde case ad uso turistico, gli aeromobili e altro ancora). Imposte queste, in breve tempo, travolte dalla Corte di Giustizia [6] e (nel secondo caso) dallo stesso giudice delle leggi [7] che, a fronte dell’ennesimo tentativo esperito dalle regioni di collaudare autonomamente un proprio modello di federalismo fiscale, tornerà – seppure implicitamente – a ribadire quanto aveva già espressamente asserito, qualche anno prima, con la sent. n. 37/2004: “non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale” da adottarsi in coerenza con i contenuti del nuovo art. 119 Cost.

3. L’art.119 Cost. e il nodo della sua attuazione

La riforma costituzionale del titolo V della seconda parte della Costituzione segue di un anno l’approvazione del decreto legislativo n. 56/2000 che ha introdotto nel nostro ordinamento le prime “disposizioni in materia di federalismo fiscale”. Tuttavia è solo con la stesura della L. Cost. n. 3/2001 che la questione del federalismo fiscale assume piena dignità costituzionale. Con la revisione “globale” del titolo V si è, infatti, attribuito allo Stato la competenza normativa esclusiva in materia di “sistema tributario e contabile” [8], assegnando alla potestà legislativa concorrente “l’armonizzazione” dei bilanci pubblici e “il coordinamento” della finanza pubblica e del sistema tributario [9]. Alle regioni e agli enti locali è stata, invece, riconosciuta la “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” [10] che deve a sua volta svolgersi in “armonia con la Costituzione secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” [11]. Di qui il caotico delinearsi di un assetto alquanto complesso e stratificato nelle sue fondamentali articolazioni: un sistema tributario statale (rientrante nella potestà legislativa esclusiva dello Stato), un sistema tributario regionale (oggetto di potestà legislativa concorrente), un sistema tributario locale (oggetto di potestà regolamentare). Lo stesso art. 119, al terzo comma, prevede altresì che i trasferimenti perequativi dovranno essere fatti confluire in un apposito fondo istituito con legge dello Stato “senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. La Costituzione tace tuttavia sui criteri di istituzione (un unico fondo statale, più fondi, a seconda dei livelli di governo) e di organizzazione del fondo perequativo (perequazione orizzontale, verticale, mista). Né chiarisce cosa debba intendersi per “capacità fiscale”. Il medesimo disposto normativo, al quinto comma, prevede, infine, che lo Stato, al fine di “promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni […] destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. Come si vede, ci troviamo in presenza di un tortuoso coacervo di istituti e di enunciati normativi di non facile interpretazione, talvolta incongrui e spesso formulati sulla base di un impianto linguistico ambiguo e fuorviante. Il parziale (e contraddittorio) incardinamento nel sistema del nuovo titolo V è stato – non a caso – accompagnato da numerose e incalzanti pronunce della Corte costituzionale (che hanno, di fatto, contribuito a riscriverne profondamente i contenuti) e dalle ricorrenti censure espresse da buona parte della dottrina giuridica che non ha esitato, negli anni passati, a definire la riforma un “monumento di insipienza politica e giuridica” [12]. In questi anni, in definitiva, ci si è trovati a dover fare ripetutamente i conti con una riforma costituzionale che, nella illusoria pretesa di assorbire le devastanti spinte centrifughe provenienti dalle aree più ricche del Paese, non ha indugiato a procedere ad una incisiva e sistematica disarticolazione di tutti i principali istituti della mediazione politica e istituzionale, senza tuttavia essere in grado di prevederne altri in funzione quanto meno surrogatoria (come, ad esempio, l’istituzione di una Camera territoriale). Di qui le odierne e “oggettive” difficoltà del legislatore ordinario chiamato a muoversi su un terreno minato. Un terreno impregnato di ambiguità terminologiche, omissioni normative, ma anche da penetranti “vincoli giurisprudenziali” scrupolosamente predisposti dal giudice delle leggi e dal cui effettivo rispetto dipenderà la tenuta, sul piano della legittimità costituzionale, della legge sul federalismo fiscale.

4. La L. 42/2009 e i tempi del federalismo fiscale

La L. 5 maggio 2009, n. 42 (recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”), non costituisce quindi l’esito normativo di un’eccentrica iniziativa della compagine di governo. Né tanto meno una stravagante forzatura della sua componente leghista. Ma rappresenta piuttosto il punto di svolta di un articolato processo politico-normativo, il cui fine ultimo è proprio quello di consentire la piena autonomia finanziaria degli enti territoriali così come concepita dalla riforma costituzionale del 2001. D’altra parte essa riprende nel suo impianto di fondo il progetto licenziato dal Governo Prodi nell’agosto 2007, così come successivamente integrato dall’Acoff (l’Alta Commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale istituita con l’art. 3 della L. n. 289/2003). Certo, prevedere, sin da ora, quali saranno i tempi per l’integrale realizzazione del federalismo fiscale nel nostro ordinamento è operazione a dir poco ardua. La legge approvata in Parlamento è, infatti, una legge delega. E ciò implica che la minuziosa determinazione dei contenuti della riforma sarà non solo ad appannaggio esclusivo del Governo, ma verrà fatalmente diluita nel tempo. È quanto si apprende, in particolare, dall’art. 2 della legge, che accorda la dettagliata stesura della normativa sul federalismo fiscale al Governo, chiamato a redigere “entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”. Non tutto il procedimento è destinato tuttavia ad esaurirsi entro due anni. E il 2011 non sarà di certo – come da più parti (più o meno ingenuamente) si vuol far credere – l’anno del risolutivo compimento del federalismo fiscale. Ma semmai solo quello del suo concreto avvio. Una volta adottati i decreti legislativi avrà, infatti, inizio una nuova fase. Una sorta di regime transitorio la cui (prevista) durata è di cinque anni (art. 20, lett. b e c). A ciò si aggiunga altresì che il Governo, una volta saggiati gli effetti della riforma, potrebbe “entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi” (art. 2, settimo comma), intervenire nuovamente per “aggiustare il tiro”, adottando nuove disposizioni normative (i cd. decreti integrativi-correttivi).

5. Il principio di territorialità e il suo impatto sul potere sussidiario

Fondamento giuridico e indiscusso asse valoriale della legge è il principio della territorialità, le cui dirompenti implicazioni politiche e normative sono, oggi più che mai, evidenti: ogni regione ha il diritto di gestire la ricchezza prodotta sul proprio territorio. E ciò significa, più precisamente, che per quanto attiene le funzioni ritenute “non essenziali” – ma che inessenziali non sono (basti pensare ad alcuni settori particolarmente esposti sul piano sociale come la formazione professionale, i servizi alle imprese e in parte i trasporti) – ogni regione dovrà provvedere a finanziarsele autonomamente. Una vera e propria mannaia destinata ad abbattersi soprattutto sul meridione, sospingendo fatalmente le classi dirigenti di queste regioni a cimentarsi, nel prossimo futuro, in vere e proprie partite di giro. Non è, infatti, necessario disporre di una palla di vetro per prevedere che il ceto politico meridionale tenterà (al fine di non bruciare il consenso elettorale di cui ancora oggi ampiamente gode) di escogitare tutte le possibili soluzioni pur di non incrementare la pressione fiscale. E ciò anche a costo di fornire meno servizi, meno interventi sociali, meno beni comuni. Ed anzi trincerandosi comodamente – ancora una volta – dietro un’altra famigerata “conquista” della revisione costituzionale del 2001 (non a caso esplicitamente invocata dall’art. 2 della legge in questione): il principio di sussidiarietà (in senso orizzontale). Un principio che consente oggi al potere pubblico di devolvere tutto o quasi tutto all’iniziativa privata, limitandosi ad ammettere – quale legittima eccezione alle virtù espansive dell’impresa – un’unica, ma risolutiva condizione: la palese constatazione del fallimento del mercato in quel determinato ambito della vita sociale. Una soluzione normativa, questa, quanto meno fuorviante, dal momento che a legittimare l’intervento pubblico non può essere solo il tracollo dell’iniziativa privata oppure la (più o meno) sperimentata inattitudine del mercato a fornire quel determinato bene, ma piuttosto la reale possibilità per le fasce sociali più disagiate di procurarselo. Tuttavia per gli esegeti del federalismo fiscale così non è, né può più essere. Per essi, anzi, l’intervento pubblico – anche in ragione degli assetti costituzionali delineati dal nuovo titolo V – è condannato irrimediabilmente a rivestire una valenza marginale e tendenzialmente “recessiva” nei confronti dell’iniziativa privata. Non è un caso che l’ultimo comma dell’art. 118 Cost. arriva (seppure implicitamente) a imporre allo Stato e a tutti i governi territoriali di dover addirittura “giustificare” le ragioni dell’eventuale diretto “svolgimento di attività di interesse generale” dal momento che esse spetterebbero naturalmente all’iniziativa individuale (singola o associata).

6. Livelli essenziali di prestazione (LEP)

La L. n. 42/2009 ammette, tuttavia, una significativa eccezione all’applicazione generalizzata del principio di territorialità. E questa eccezione concerne il finanziamento di tutte le prestazioni relative ai diritti civili e sociali (sanità, assistenza, istruzione). L’art. 20, all’ultimo comma, conformemente a quanto stabilito in Costituzione, prevede, infatti, che debba essere la “legge statale [a] disciplina[re] la determinazione dei livelli essenziali di assistenza e dei livelli essenziali delle prestazioni”. Tuttavia anche in questo caso gli elementi di contraddizione non mancano e le conseguenze che la medesima normativa fa discendere da questo stesso principio paiono, a nostro modo di vedere, quanto meno incoerenti. L’art. 8, lett. d) prefigura un assetto di finanziamento dei livelli essenziali di prestazione (LEP) complesso e multiforme. Una sorta di sistema bicefalo caoticamente alimentato sia da fonti nazionali (compartecipazioni e riserve di aliquota) sia da fonti di prelievo regionali come l’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche, la compartecipazione regionale all’IVA e “in via transitoria” anche il gettito dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP)”. Una soluzione, questa, che suscita non poche perplessità, anche sul piano costituzionale, trattandosi di prestazioni che invece avrebbero dovuto essere assicurate attraverso appositi trasferimenti derivanti esclusivamente dal bilancio dello Stato. Ma vi è anche di più. La medesima disposizione prevede che, in futuro, per assicurare i LEP si dovrà ricorrere anche a “quote specifiche del fondo perequativo” (art. 8, lett. d) che verrebbe così ad essere finanziato – ex art. 9 – dalla fiscalità generale. E ciò implica fatalmente che, in base alle nuove disposizioni di legge, ciò che è essenziale e ciò che non lo è dipenderà esclusivamente dalla sostenibilità finanziaria di queste prestazioni. L’istituzione del fondo, sebbene immaginata nel 2001 a fini perequativi (e quindi di eguaglianza), verrebbe così ora ad essere drasticamente dirottata al perseguimento di altri obiettivi: non più la rimozione degli squilibri economici e sociali fra le regioni, ma solo un sostegno limitato (e proprio per questo “essenziale”) a favore delle aree del paese più disagiate. E questo perché l’idea dei livelli essenziali di prestazione, seppure astrattamente conciliabile con il principio di solidarietà, non ha nulla da spartire tuttavia con la dimensione costituzionale del principio di eguaglianza. L’eguaglianza, così come recepita all’art. 3 Cost. è, infatti, un principio strutturalmente innervato nei diritti sociali, il cui fine ultimo è innanzitutto quello di porre le condizioni per un progressivo superamento (e non solo contenimento) delle diseguaglianze sociali ed economiche. L’enfasi posta attorno alla nozione di “contenuto essenziale” dei diritti, le bizantine distinzioni tracciate in questi anni tra “contenuto essenziale” dei diritti e “livello minimo” delle prestazioni, le singolari teorie sulla presunta esistenza di una “soglia invalicabile di tutela” vanno, quindi, giudicate con diffidenza e non poca circospezione. E questo perché i diritti costituzionali non possono essere vivisezionati, scomposti, smembrati nella loro essenza, discernendo, a nostro piacimento, ciò che è fondamentale da ciò che è superfluo, ciò che è essenziale e da ciò che è accessorio. E anche ammettendo che, in questo ambito, i margini di manovra sono via via divenuti in questi anni sempre più ristretti (essendo la nozione di “essenzialità” entrata a far parte dello stesso testo costituzionale), ciononostante nulla avrebbe mai potuto impedire al legislatore di regolare il sistema di prestazione dei diritti, a priori, “in modo preventivo ed esterno rispetto alla determinazione dei meccanismi di perequazione e coordinamento fra Stato, Regioni ed Enti locali”13. Il modello di fondo perequativo che ne viene, invece, fuori appare – a nostro modo di vedere – eccessivamente fragile e del tutto incapace di arginare i gravi divari sociali esistenti fra i territori e il progressivo declino (di quel che rimane) dello Stato sociale. Anche perché la L. n. 42 – interpretando restrittivamente il disposto costituzionale – si ostina a privilegiare un unico ed esclusivo parametro di riferimento: la “capacità fiscale per abitante”, evitando, in tal modo, di contemperare tale criterio con altri coefficienti sociali di ponderazione quale – ad esempio – il fabbisogno oggettivo di spesa. Soluzione, quest’ultima, che avrebbe potuto consentire al legislatore di intervenire non solo sulle disparità derivanti dalla differente capacità fiscale strictosensu, ma anche sugli altri fattori di squilibrio (territoriale) interpretati alla luce di altri parametri di ponderazione (quali il costo delle funzioni o l’entità del fabbisogno). E questo perché – a fronte dei gravi divari economici e sociali che attraversano il Paese – non è detto che due cittadini, seppure “affini” per capacità fiscale (ma abitanti in due diverse regioni) abbiano una qualità della vita affine, godano delle medesime chances, usufruiscano (alla stessa maniera e alle stesse condizioni) dei medesimi beni e servizi. Ma, anche in questo caso, le vistose ambiguità della legge non possono essere integralmente addebitate al legislatore del 2009, ma vanno, piuttosto, ricondotte alle opzioni di sistema già espresse dalla riforma del titolo V del 2001. Perché, se vi è una contraddizione che rischia, soprattutto oggi, di paralizzare la costruzione del fondo perequativo, questa non può che essere ricondotta alla riforma del titolo V e al suo enigmatico tentativo di volere (a tutti i costi) contemperare la perequazione del fabbisogno (protesa ad assicurare il finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite ai governi territoriali) con i modelli di perequazione della capacità fiscale (attraverso la quale si intende, invece, garantire l’eguaglianza delle risorse pro capite). E ad ulteriori rilievi critici si espone, infine, anche il sistema di perequazione “locale”. L’art. 13 della legge prevede, a tale riguardo, l’istituzione nel bilancio di ciascuna regione di due differenti stanziamenti: uno a favore dei comuni e l’altro a favore delle province e delle città metropolitane. Due fondi che verrebbero, a loro volta, “alimentati da un fondo perequativo dello Stato” sostenuto dalla fiscalità generale con “indicazione separata degli stanziamenti per le diverse tipologie di enti, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro svolte” (art. 13, lett. a). Per gli enti locali la dimensione del fondo perequativo è condizionata dalla previsione di un limite quantitativo pari alla “differenza fra i trasferimenti statali soppressi […] e le maggiori entrate spettanti in luogo di tali trasferimenti ai comuni ed alle province” (art. 21, lett. d). E ciò significa che anche l’estensione del fondo dovrà, quindi, essere determinata per decreto. Ma – a differenza di quanto ci si sarebbe potuto attendere – essa non viene definita in relazione all’ammontare dei costi previsti per finanziare le singole funzioni (fabbisogno di spesa) o per far fronte ai maggiori bisogni di un determinato territorio (perequazione dei bisogni), ma solo ed esclusivamente in rapporto alla riconosciuta incapienza del gettito (dei tributi locali) a compensare l’intero ammontare dei trasferimenti stessi. Per ciò che concerne la ripartizione del fondo tra i singoli enti la legge prevede, altresì, che essa debba avvenire sulla base degli indici del fabbisogno finanziario (che verrebbe desunto dalla differenza tra il valore standardizzato della spesa corrente al netto degli interessi e il valore standardizzato del gettito dei tributi ed entrate proprie) e sulla base di quelli relativi al fabbisogno di infrastrutture (in coerenza con la programmazione regionale di settore, per il finanziamento della spesa in conto capitale). Ma con una particolarità degna, anche in questo caso, di nota. Sebbene la lett. g) dell’art. 13 si limiti a prevedere che le regioni dovranno limitarsi a “procedere a proprie valutazioni della spesa corrente standardizzata” e alla stima dei fabbisogni di infrastrutture (nel rispetto dell’entità complessiva delle “risorse assegnate dallo Stato a titolo di fondo perequativo ai comuni, alle province e alle città metropolitane inclusi nel territorio regionale”), l’impressione che, re – bus sic stantibus, se ne ricava è che non di sole “valutazioni” o di mere “stime” si tratta. D’altronde, è la medesima disposizione normativa a chiarire – semmai ve ne fosse stato bisogno – che “in tal caso il riparto delle predette risorse è effettuato sulla base dei parametri definiti con le modalità di cui alla presente lettera”. E ciò vuol, quindi, dire che a decidere sulla ripartizione delle risorse saranno, ancora una volta, direttamente le Regioni “sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza unificata, e previa intesa con gli enti locali”. Un esito, questo, che appare di dubbia costituzionalità. Sia rispetto all’art.117, secondo comma, lett. e) che attribuisce la disciplina “esclusiva” delle modalità di “perequazione delle risorse finanziarie” alla competenza legislativa dello Stato. Sia rispetto all’art. 119 Cost. che al terzo comma riconduce l’istituzione del fondo perequativo – e quindi anche la sua essenziale fisiologia – ad una “legge dello Stato”.

7. Verso un federalismo competitivo

La fisiologia normativa sottesa al sistema dei trasferimenti ci pone, come si è visto, al cospetto di un modello di organizzazione del fondo perequativo destinato ad operare solo formalmente in senso verticale (così come richiesto espressamente dall’art. 9, primo comma, della legge). E questo perché le risorse necessarie a integrare il finanzia- mento delle prestazioni essenziali (scuola, sanità, assistenza) nelle aree del paese socialmente più deboli continuano, per molti aspetti, ad essere a disposizione delle regioni (più ricche) e non dello Stato e del suo bilancio. Circostanza, questa, che non può che sospingere la perequazione ad operare in modo orizzontale (dalle regioni economicamente agiate a quelle più povere). A tal punto che la L. n. 42/2009 arriva addirittura ad ammettere che “per una parte dei tributi […] le regioni, con propria legge, possono modificare le aliquote nei limiti massimi di incremento stabiliti dalla legislazione statale” e “possono altresì disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni nel rispetto della normativa comunitaria” (art. 7, lett. c). E ciò vuol dire, di conseguenza, che le ri – sorse di cui lo Stato ordinariamente dispone sono risorse residuali e incerte. E le stesse conclusioni è possibile ricavare anche dall’ambigua disciplina dei cd. “premi fiscali” per tutti quegli enti territoriali che si siano distinti con “comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica” (art. 2, secondo comma, lett. z). E questo perché le cospicue agevolazioni fiscali che verranno attribuite agli enti riconosciuti virtuosi tenderanno fatalmente a ripercuotersi (sotto forma di ulteriori aggravi di spesa) su tutti quegli enti che virtuosi non sono. Certo, le intrinseche finalità “pedagogiche” di queste disposizioni sono chiare a tutti. Così come non sfugge ad alcuno che l’obiettivo dei cd. “meccanismi sanzionatori” [14] è quello di porre finalmente i governi territoriali di fronte alle proprie responsabilità, inducendo soprattutto i biasimati amministratori delle regioni meridionali ad assumere comportamenti virtuosi e corretti nell’erogazione delle spese. Ma si tratta solo di un lato della medaglia. Perché a proposito del Mezzogiorno non si può far finta di non sapere che oggi le sue disperate condizioni sociali non dipendono esclusivamente dagli sprechi e dal malgoverno politico-amministrativo, ma anche – ed anzi soprattutto – da un livello della spesa sociale carente e assolutamente inadeguato. E questo la legge n. 42/2009 non sembra tenerlo in alcun modo in considerazione. Ciò che tende, invece, ad emergere tra le righe della legge è un sistema di relazioni interistituzionali la cui fisiologia appare irrimediabilmente protesa ad innescare un’aspra competizione fra i governi territoriali. Un vero e proprio agonismo finanziario che solo un cinico sforzo di fantasia potrebbe indurci a definire “virtuoso”. Esso non avrà, infatti, altro effetto se non quello di incrinare ulteriormente la propensione alla solidarietà territoriale, sospingendo i cittadini delle aree più povere del paese a spostarsi in quelle regioni dove il saldo tra il livello di tassazione e la qualità dei servizi verrà ritenuta più conveniente. Laddove, in altre parole, si potrà guadagnare di più pagando molto di meno (cd. free-riding). D’altronde, a favorire questo nomadismo fiscale sono le stesse dinamiche normative sottese alla L. n. 42/2009. Dalle sue disposizioni apprendiamo, infatti, che in futuro le politiche di prestazione dei diritti di cittadinanza non verranno più predisposte sulla base del “criterio della spesa storica” (cioè sulla base di quanto speso nell’anno precedente), ma attraverso un sistema di trasferimenti il cui ammontare verrà astrattamente definito sulla base di costi standard calcolati a livello nazionale e in relazione alla capacità di rendimento dimostrata dalla regione benchmarket (cioè a dire dalla regione più efficiente, perché dotata di una capacità fiscale tale da finanziare tutte le spese fondamentali). Ma ad accentuare il carattere competitivo del federalismo fiscale è innanzitutto il combinato disposto fra le disposizioni contenute nel nuovo testo normativo e il sistema differenziato di relazioni Stato-Regioni disciplinato dall’art. 116 Cost. Questa disposizione, com’è noto, delinea un modello di regionalismo asimmetrico (a due velocità) che lungi dal costituire un’adeguata risposta alle istanze di coesione sociale, rischia oggi di implementare ulteriormente il tasso di instabilità del sistema. “L’attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” (art. 116, terzo comma, Cost.) non è, infatti, qualcosa a cui è possibile pervenire sulla base di un generoso processo di “leale collaborazione”, ma costituisce piuttosto l’effetto concreto, il sofferto epilogo di prolungate ed estenuanti contrattazioni fra lo Stato e le singole Regioni, l’esito effettivo dei loro rapporti di forza. Una prospettiva, questa, che ha recentemente sedotto – come era ampiamente prevedibile – le regioni più ricche del Paese (Lombardia, Piemonte e Veneto) e che, nel prossimo futuro, dovrebbe poter costituire uno dei principali punti di ricaduta nella costruzione del federalismo fiscale. Eppure la L. n. 42/2009 elude vistosamente tale profilo, rinuncia a definire un sistema “essenziale” di relazioni fra le due fattispecie normative, evita ogni disciplina di coordinamento tra i “principi di cui all’art. 119” (ex art. 116, terzo comma, Cost.) e i futuribili assetti del cd. regionalismo differenziato. E tutto ciò – si è indotti un po’ maliziosamente a pre- sumere – per non complicare oltre misura la costruzione di un modello di federalismo fiscale già fin troppo ambiguo e scompigliato nei suoi assetti di fondo.

8. Il Parlamento ai margini delle procedure di costruzione del federalismo fiscale

Ma l’elusione delle norme di raccordo con la disciplina del regionalismo differenziato (ex art. 116, terzo comma, Cost.) non è l’unica lacuna presente all’interno della legge. Anzi – se così si può dire – la legge sul federalismo fiscale pare intenzionalmente poggiare su un articolato impianto di lacune, vuoti normativi, negligenze (omissione delle modalità di computo e di standardizzazione dei costi, indeterminazione dei LEP, mancata indicazione degli strumenti di finanziamento delle funzioni fondamentali, elusione delle procedure di revisione dei sistemi di contabilità pubblica all’interno dei singoli livelli di governo). D’altronde – ci rammenta ripetutamente la stessa Relazione d’accompagno – il testo di legge de quo è “solo” un testo di delega. Una legge cioè che si limita, in coerenza con la sua intrinseca natura normativa, a indicare esclusivamente “una serie di principi e criteri direttivi di carattere generale rivolti ad informare lo sviluppo dell’intero sistema del federalismo fiscale” [15]. Per ciò che attiene ai dettagli e alla complessiva disciplina dell’oggetto bisognerà, quindi, attendere i decreti legislativi di attuazione. E sul piano della tattica politica se ne comprendono diffusamente anche le ragioni (evitare possibili conflitti all’interno della maggioranza, non scontentare le regioni meridionali, tenere aperto il dialogo con l’opposizione). Ma lo stesso non può dirsi sul piano costituzionale, dal momento che quanto meno l’esplicita indicazione dei criteri di calcolo (cd. parametri standard) avrebbe dovuto essere necessariamente contemplata tra i “criteri direttivi” della legge. Quei “criteri direttivi” che l’art. 76 della Costituzione considera parte integrante (e quindi indefettibile) del contenuto essenziale di ogni legge di delega. Un vulnus , questo, di non poco conto. Anche perché un maggiore rispetto dei contenuti dell’art. 76 avrebbe potuto produrre degli effetti positivi pure sul piano concreto delle relazioni istituzionali, consentendo al Parlamento – se non un approfondito monitoraggio delle situazioni da affrontare – per lo meno una più coerente e puntuale disamina delle questioni di fondo. Pensare, all’opposto, di poter risolvere tutti i problemi che la costruzione del federalismo fiscale oggi pone attraverso conferenze permanenti (ex art. 5), commissioni paritetiche di difficile composizione e dotate di soli poteri consultivi (ex art. 4), Commissioni bicamerali di “controllo” (ex art. 3) appare – a nostro modo di vedere – a dir poco illusorio. Il combinato disposto fra le disposizioni concernenti le modalità di redazione della delega e gli artt. 3, 4 e 5 ci pongono, infatti, al cospetto di quello che pare essere l’effetto più allarmante prodotto, sul piano procedurale, dalla legge n. 42: la definitiva emarginazione del Parlamento dai concreti processi di costruzione del federalismo fiscale in Italia. Una condizione, questa, che non discende soltanto dalle modalità generiche e alquanto ambigue di redazione della legge di delega (tali da attribuire al Governo un potere pressoché assoluto nella determinazione dei contenuti e delle istanze di realizzazione del federalismo fiscale). Ma che ha la sua cartina di tornasole nella disciplina delle funzioni assegnate alla già citata Commissione bicamerale chiamata ad esprimere (ex art. 2, terzo comma) più che un mero parere, una sorta di vera e propria presa d’atto, sugli “schemi di decreto legislativo”, già precedentemente esaminati e “avallati” in sede di Conferenza unificata.

9. La disciplina degli “interventi speciali” e il (debole) ruolo dello Stato

Il quinto comma dell’art. 119 stabilisce espressamente che “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”. All’attuazione di tale disposizione costituzionale è dedicato l’intero capo V (sebbene composto dal solo art. 16) della legge. Ma la sua stesura svela una decurtazione di contenuti (rispetto all’enunciato costituzionale) che balza immediatamente ai nostri occhi: seppure l’art. 119 Cost. menzioni espressamente il binomio “risorse aggiuntive” e “interventi speciali”, a sopravvivere nel testo di legge è solo il secondo di questi termini. Della locuzione “risorse aggiuntive” non vi è alcuna traccia. Né nel titolo del Capo V, né nell’enunciato normativo dell’art. 16. Prescindendo ora dall’annosa questione concernente l’esatta individuazione del discrimine assiologico esistente fra le due definizioni, ciò che appare, a questo punto, utile verificare è piuttosto l’effettiva portata concettuale della nozione “interventi speciali”: l’unica – come si è appena detto – recepita dalla legge n. 42/2009. Una nozione, certamente controversa e polisensa, ma che, se calata nel disegno dell’art. 119 della Costituzione, non può che alludere al concreto impegno dello Stato a fronteggiare le ragioni strutturali e organiche che ancora oggi impediscono (in ragione dei gravi e perduranti divari sociali presenti nel Paese) l’effettiva “unità economica” della Repubblica (art. 120, secondo comma, Cost.). Di qui l’intrinseca specialità di tali misure, la cui tipologia più che alla generica realizzazione dei livelli essenziali di prestazione e più ancora che al soddisfacimento di circoscritti bisogni emersi in alcune aree territoriali, appare geneticamente finalizzata alla rimozione delle grandi diseguaglianze economiche e sociali che dividono la nazione. A cominciare dalla questione meridionale. Di qui – a nostro modo di vedere – la naturale espansione della sfera d’azione dello Stato e la progressiva riaffermazione del suo ruolo sociale. A tal punto che finanche le sfere di attribuzione costituzionalmente definite parrebbero – in questi casi – venire meno, svelando così la loro natura cedevole. A cominciare dal riparto delle competenze legislative ex art. 117. Una soluzione interpretativa, questa, recentemente fatta propria dalla stessa Corte costituzionale che, in una sua significativa pronuncia, a tale riguardo dichiara: “Proprio l’art. 119, quinto comma della costituzione, consentirebbe interventi speciali dello Stato e stanzia – menti di risorse aggiuntive nel bilancio statale per sostenere finalità ed ambiti di legislazione che non sono attribuiti alla competenza legislativa naturale dello Stato. Se, al contrario, si ritenesse che il riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni (art. 117 della Costituzione) dovesse segnare anche il confine dell’ambito di applicazione dell’art . 119, allora la disposizione risulterebbe inutile e priva di effettivo contenuto precettivo” (sent. n. 451/2006). Ma per il legislatore ordinario, che ha appena varato la legge di attuazione dell’art. 119 Cost., tamquam non esset. Nei complessi meandri dell’articolato della L. n. 42/2009 non solo non si assiste – né, in verità, ce lo si aspettava – ad una (seppur timida) riscoperta del ruolo dello Stato, ma la sua posizione e le sue funzioni parrebbero, anzi, ulteriormente svilite: lo Stato non assegna più “risorse aggiuntive”, ma si limita ad adottare misure speciali; il soggetto investito del compito di rimuovere gli squilibri di ordine economico e sociale e di definirne le strategie non è più esclusivamente lo Stato (come vorrebbe l’art. 119 Cost.), ma anche l’Unione europea e gli altri enti territoriali; lo Stato non “finanzia” più direttamente gli interventi finalizzati ex art. 119 Cost., ma si limita ad erogare dei “contributi” (art. 16, lett. a). E in quest’ottica, finanche l’ambito di incidenza del suo intervento “speciale” rischierebbe di divenire, a nostro modo di vedere, eccessivamente frammentato, contraddittorio, occasionale. Dalle norme di attuazione dell’art. 119 lo Stato esce, quindi, ulteriormente indebolito. E così anche la sua funzione di tutela dei diritti e di salvaguardia dell’unità della Repubblica. Nelle sue tortuose spirali normative tutto parrebbe progressivamente stemperarsi all’interno di una caotica e indecifrabile rete di relazioni fra lo Stato, i territori, le entità locali. Quasi che l’interesse generale del Paese (ciò che un tempo veniva alquanto efficacemente indicato in Costituzione con il termine “interesse nazionale”) altro non sia che una sommatoria di interessi parziali delle singole regioni, delle singole comunità locali, dei singoli territori strutturalmente inadatti a integrarsi sul piano statuale. Una concezione, questa, che pervade profondamente l’impianto della legge e che ne inficia, alla radice, l’ispirazione. A tal punto che finanche la gestione degli interventi speciali verrebbe sostanzialmente devoluta alle decisioni dei governi territoriali. Saranno, infatti, le Regioni (“in sede di conferenza unificata” e sulla base di vere e proprie “intese”) a dover direttamente trattare con lo Stato – ex art. 16, lett. e) – “gli obiettivi”, “i criteri di utilizzazione” e (situazione, questa, al limite del paradosso) finanche “l’entità” delle “risorse stanziate dallo Stato” (art. 16, lett. e) ). Risorse che, com’è ovvio, sono solo dello Stato!

10. Una breve postilla di “metodo”

Il dibattito parlamentare sulla legge è stato caratterizzato da un animoso e alquanto inconcludente dibattito sulla sostenibilità finanziaria del federalismo fiscale. Arcano, questo, che né i cultori della materia, né le forze politiche che hanno sostenuto il progetto, né lo stesso Governo sono stati in grado di svelare. Anche se – a ben vedere – un elemento di chiarezza in occasione del confronto parlamentare pare comunque essere emerso: nessuno, in quella sede, ha più osato evocare il federalismo “a costo zero”. Ma quale che sia l’ammontare del costo, ciò che è certo è che a districare questo intricato nodo non sarà comunque la scienza giuridica. Ai giuristi, e segnatamente ai costituzionalisti, tocca piuttosto sondare la sostenibilità costituzionale del disegno politico e normativo prefigurato, ponderandone le conseguenze e valutandone le potenzialità. Attività di valutazione che non può che essere condotta impiegando, con scrupolo e rigore, quel ricco strumentario di congegni interpretativi forgiati, nel corso degli ultimi due secoli, dal costituzionalismo. La questione del federalismo mal si presta, quindi, ad essere indagata sulla base di criteri interpretativi univoci, metodi di analisi omogenei, paradigmi esplicativi indifferenziati, dal momento che sensibilmente diverso è sempre stato l’approccio manifestato dalle diverse culture e dalle variegate discipline attorno a tali tematiche. Così, ad esempio, il federalismo dei costituzionalisti è sempre stato cosa assai diversa dal federalismo degli economisti. E lo è sempre stato perché lo studioso del diritto costituzionale non esamina un disegno di riassetto del governo territoriale sulla base di rigidi parametri funzionali. Non assume quale paradigma pressoché univoco di ponderazione il binomio costi-benefici. Non si propone di vagliare esclusivamente i profili di efficienza. Non opera solo sulla base di istanze di tipo allocativo. E ciò vuol dire – per essere ancora più espliciti – che se per gli economisti affrontare le tematiche del federalismo significa innanzitutto misurare il grado di accountability e di responsabilità del ceto politico, constatare il grado di maggiore o minore competitività dei sistemi locali (yardstick competition), accertare il tasso di consonanza del federalismo con le dinamiche del mercato (performance market approach), per i costituzionalisti, per converso, la questione del federalismo fiscale (oltre ad essere intrinsecamente segnata da un’insolubile ambiguità terminologica) pone problematiche e solleva istanze di ben altra natura: la tenuta del rapporto fra forma di Stato e diritti; le eventuali ripercussioni sulla tenuta dell’unità nazionale; le relazioni fra federalismo ed eguaglianza; le possibili ricadute sul piano dell’organizzazione democratica dell’ordinamento; le imprescindibili ripercussioni sull’organizzazione costituzionale del sistema (composizione della giurisdizione costituzionale, struttura del Parlamento…). Vi è tuttavia un tratto comune o meglio una sorta di idem sentire che in questi ultimi anni è venuto accomunando (parte dei) costituzionalisti e (parte degli) economisti che si sono (pre)occupati di federalismo fiscale. E questa sintonia concerne soprattutto il giudizio di qualità da essi espresso riguardo alla complessiva capacità di tenuta del federalismo fiscale (coerentemente valutata – anche in questo caso – all’interno dei rispettivi ambiti disciplinari e con esplicito riferimento alle esperienze storiche maturate in altri ordinamenti). Un giudizio certamente non lusinghiero, né tanto meno rassicurante. A tal punto che se per una un’ampia schiera di economisti “la teoria del federalismo fiscale […] è gravemente lacunosa” [16] per buona parte dei costituzionalisti tale soluzione rischierebbe addirittura di rivelarsi un grave fattore di rischio per il sistema, capace ex se di compromettere irreparabilmente la “qualità della democrazia italiana” e la stessa “identità della Repubblica” [17]. E ciò pare essere oggi tanto più vero, quanto più si esaminano da vicino i contenuti e le attuali modalità di costruzione del federalismo fiscale in Italia. Un processo che – se non adeguatamente governato – potrebbe negli anni a venire rischiare di logorare irrimediabilmente l’unità della Repubblica (come ripetutamente avvertito da buona parte della dottrina costituzionalistica), senza tuttavia essere in grado di favorire nemmeno un adeguato livello di “efficienza economica” (come evidenziato, in più occasioni, dalla stessa scienza economica). Anzi “la decentralizzazione, tra le sue tante pecche, può anche minare l’efficienza economica. Solo un governo centralizzato, infatti, può perseguire l’efficienza, sia perché è in grado di internalizzare le esternalità, sia perché può avvantaggiarsi delle economie di scala e della sua struttura unitaria” [18]. E tutti sappiamo quanto ve ne sia oggi bisogno a fronte di una “crisi globale” grave e senza precedenti.

*docente di Diritto Costituzionale alla Seconda Università degli Studi di Napoli, redattore della rivista on line “Costituzionalismo.it” www.costituzionalismo.it

NOTE

1 – Sent. n. 370/2003.

2 – Sentt. nn. 222/2005; 98/2007; 193/2007; 194/2007.

3 – Sentt. 241/2004 e 423/2004.

4 – Sentt. nn. 296/2003, 37/2004, 241/2004, 102/2008.

5 – Sent. n. 282/2002.

6 – Sent. 21 giugno del 2007, C-173/05.

7 – Sent. n. 102/2008.

8 – Art. 117, secondo comma, lett. e).

9 – Art. 117, terzo comma, Cost.

10 – Art. 119, primo comma, Cost.

11 – Art. 119, secondo comma, Cost.

12 – G. Ferrara, L’anticostituzione, in La rivista del manifesto, 2004, 21.

13 – P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria: un’ipotesi di ricostruzione interpretativa tra diritti di cittadinanza e federalismo possibile, in www.federalismi.it, 20.

14 – Art. 2, lett. d e z; art. 5, lett. a; art. 12, lett. f ed l; art. 17, lett. b ed e; art. 26, lett. b.

15 – Relazione al D.d.L. n. 1117 – Senato della Repubblica (XVI legislatura) – 4-5.

16 – D. Fausto, Note sulla teoria economica del federalismo, in Id. – F. Pica (a cura di), Teoria e fatti del federalismo fiscale, Bologna, 2000, p. 125.

17 – G. Ferrara, Effetto federalismo fiscale, in Il manifesto, 3 settembre 2008.

18 – D. Fausto, cit., 125.