Legge elettorale, primarie, riforma della Costituzione

Nel corso delle ultime settimane tre fatti politici di indubbio rilievo hanno modificato sensibilmente la situazione italiana per quel che riguarda, in particolare, le prospettive d’evoluzione della crisi degli istituti democratici. Mi riferisco, in primo luogo, all’approvazione da parte della maggioranza di centro-destra di una riforma della legge elettorale definita “in senso proporzionale” (ma che in verità proporzionale non è, come sottolineerò più avanti); in secondo luogo allo svolgimento delle primarie per la designazione del leader dell’Unione di centro-sinistra, con una partecipazione superiore a tutte le previsioni; infine l’approvazione alla Camera in terza lettura (manca ormai solo il voto finale del Senato) della riforma della Costituzione che stravolgerebbe radicalmente l’ordinamento democratico definito dalla Carta costituzionale adottata alla fine del 1947 dall’Assemblea Costituente.
Si tratta di tre fatti che, almeno a prima vista, sembrerebbero avere significati politici fra loro non omogenei. Basta pensare, per quel che riguarda il centro-destra, al contrasto tra una revisione del sistema elettorale che è stata presentata come un ritorno al proporzionale, e sembra perciò essere il prodotto della crisi ormai in atto del maggioritario, e l’insistenza, di contro, per giungere all’approvazione definitiva di una riforma costituzionale che nel suo principio fondamentale – l’instaurazione del cosiddetto “premierato forte” – è viceversa l’espressione più conseguente della logica del maggioritario. E quanto all’Unione di centro-sinistra la straordinaria partecipazione popolare al voto per le primarie ha espresso una domanda di partecipazione democratica che sembrerebbe in contraddizione con l’ideologia decisionista che in questi anni ha invece contagiato anche i principali partiti dell’Unione e che ancora negli ultimi giorni si è manifestata, per esempio, nella carenza di una chiara proposta alternativa, in sede di riforma costituzionale, alla tesi del premierato forte.
Ma se si guarda al di là dello superficie, emerge dal complesso di questi fatti una comune linea di fondo su cui è bene riflettere per approfondire l’analisi dei problemi che, particolarmente sul piano della politica istituzionale, la sinistra è chiamata ad affrontare.
Innanzitutto la legge elettorale voluta dalla destra, e che ormai attende solo il voto definitivo del Senato, non è affatto una vera legge proporzionale. E’, invece, un maggioritario di coalizione, fondato sull’attribuzione di un consistente premio di maggioranza (sino ad assicurare 340 seggi alla Camera) alla coalizione che otterrà il maggior numero di voti, senza neppure richiedere – come invece precisava la cosiddetta “legge truffa” del 1953 – il raggiungimento della maggioranza assoluta dei voti validi. Il ricorso alla proporzionale è in realtà previsto solo per la distribuzione dei seggi conquistati fra i partiti che compongono ciascuna coalizione: ma il principio fondamentale rimane quello del maggioritario garantito dal “premio” (ed infatti, come troppo facilmente nella discussione è stato quasi dimenticato, la “legge truffa” del ’53 veniva correttamente definita maggioritaria, in contrapposizione alla proporzionale allora vigente).
Perché dunque la destra ha giocato con tanta decisione sulla modifica della legge elettorale? A parte l’intento (denunciato ripetutamente dall’opposizione) di introdurre all’ultimo momento un elemento di disturbo diretto a scompaginare le previsioni su cui l’Unione di centrosinistra era già avviata a impostare la sua strategia elettorale, l’obiettivo è certamente più ambizioso: è, nell’ipotesi massima, quello di giocare sul maggior frazionamento di forze all’interno dello schieramento di centro-sinistra per cercar di ottenere almeno al Senato, dove il meccanismo elettorale favorisce maggiormente i partiti più forti, un ribaltamento dell’esito elettorale rispetto a quello oggi generalmente previsto o, comunque, un risultato di sostanziale parità. Nell’ipotesi minima il disegno è, in ogni caso, di ridimensionare rispetto a quello che accadrebbe con la legge elettorale sinora vigente la maggioranza che l’Unione di centro-sinistra otterrà nel nuovo Parlamento: in modo da rendere molto più difficile la revisione delle leggi approvate dalla destra, ma coll’obiettivo, soprattutto, di creare un clima di maggiore incertezza in vista del referendum confermativo della riforma costituzionale che dovrà tenersi pochi mesi dopo le prossime elezioni politiche. La rilevanza della partita in gioco è in questo caso evidente. Infatti la riforma costituzionale che la destra si appresta a votare definitivamente comporta una così profonda modifica della composizione e dei compiti dei due rami del Parlamento e, ancor più, dei modi di designazione e dei poteri del premier rispetto agli altri organi dello Stato, che la sua entrata in vigore a causa di una sconfitta della sinistra nel referendum confermativo avrebbe come conseguenza inevitabile lo scioglimento delle Camere e nuove elezioni politiche a breve scadenza, dopo le necessarie modifiche delle leggi elettorali: rimettendo così in gioco tutti i destini del paese. L’eventuale vittoria del centro-sinistra nelle prossime elezioni di aprile rischierebbe pertanto di essere vanificata dopo pochi mesi. La questione centrale diventa perciò quella del rapporto tra elezioni politiche, riforma costituzionale, successivo referendum su tale riforma.
Quale significato assume, in rapporto a tale questione, l’esito delle primarie? L’ampiezza della partecipazione (4.300.000 votanti) è senza dubbio un dato positivo, perché mette in evidenza la forte mobilitazione che c’è nel paese contro Berlusconi e il berlusconismo. Questa è stata la molla fondamentale che ha determinato sia un afflusso di molto superiore alle previsioni sia il “quasi-plebiscito” per Prodi. Tuttavia il carattere dello strumento, tipico dei sistemi politici a regime presidenzialista, ha favorito un’interpretazione del risultato in senso leaderistico e personalistico: come dimostra la dichiarazione dello stesso Prodi che con le primarie si decideva non solo il leader della coalizione, ma chi, in caso di vittoria, avrebbe presieduto per cinque anni il governo del paese. Inoltre il risultato del voto, al di là della volontà dello stesso candidato, ha significato uno spostamento verso l’area di centro dell’asse politico della coalizione: ne è una prova evidente l’immediato rilancio della proposta, che sembrava già tramontata, dell’unificazione dei DS e della Margherita nel “Partito democratico” (senza più alcun riferimento né alla sinistra né al socialismo). E’ apparsa invece accentuata la marginalità della sinistra più radicale, nonostante il 14 per cento ottenuto da Bertinotti (qualcosa di più dei voti del suo partito, ma diversi punti in meno del risultato ottenuto nelle più recenti prove elettorali delle diverse formazioni di sinistra).
L’incidenza dell’ideologia decisionista e dello spirito del maggioritario nello schieramento di centro-sinistra ha del resto trovato conferma nella discussione (che si è svolta pressoché contemporaneamente alle primarie) sulla riforma costituzionale in occasione della terza lettura, alla Camera, del testo sostenuto dalla destra. Come è noto, in questa proposta di riforma costituzionale, che nel complesso rappresenta un vero e proprio stravolgimento dell’attuale Costituzione, due sono i punti di estrema gravità. Il primo è quello che riguarda la sostanziale destrutturazione dello Stato sociale e la violazione del principio dell’eguaglianza fra i cittadini che sarebbero determinati dal totale trasferimento alle Regioni dei poteri in materia di sanità, di istruzione, di polizia locale. Su questo punto, che intacca anche i diritti sanciti nella prima parte della Costituzione e rappresenta un pericolo per la stessa unità nazionale, la denuncia e la critica dell’opposizione sono state sviluppate in modo incisivo e con ferma determinazione.
Altrettanto non è accaduto, invece, per la proposta di un sistema politico imperniato sul cosiddetto “premierato forte”. Ossia un sistema politico nel quale al premier, designato direttamente dai cittadini in occasione delle elezioni politiche, vengono conferiti tali poteri (rafforzati dall’arma del ricatto della facoltà di decidere, in caso di contrasto, lo scioglimento delle Camere) che lo pongono al di sopra di tutti gli altri organi dello Stato e che configurano un sistema (non più la democrazia rappresentativa, ma il regime del governo del premier) che non è improprio definire semiautoritario. Certo, sarebbe errato dire che questa soluzione non sia stata criticata dal complesso dell’opposizione. Ma solo una minoranza – cioè le forze più orientate a sinistra – si è pronunciata nettamente per un ritorno alle regole della democrazia parlamentare. Invece l’area più moderata è stata frenata da una timidezza che è dovuta al condizionamento dell’ideologia decisionista e alla preoccupazione di essere accusati di volere un ritorno ai “governi impotenti” della Prima Repubblica; e ha finito in sostanza con l’accettare il principio del “premierato” (cioè la designazione popolare del primo ministro, controproponendo soltanto soluzioni dirette a limitare in qualche misura i poteri del premier e ad accrescere le possibilità di controllo del Parlamento. Ma se si accetta una linea di ulteriore rafforzamento dell’esecutivo (come se non bastassero i poteri di cui esso già dispone) non sarà facile, tanto più in presenza delle soluzioni presidenzialiste introdotte in quasi tutti gli Statuti regionali, dare alla mobilitazione popolare in vista del referendum confermativo una motivazione che sia sufficientemente forte così da sconfiggere la riforma costituzionale voluta dalla destra.
E’ per questo che si è giunti a uno snodo decisivo per le sorti della democrazia italiana. E’ necessario mobilitare tutte le energie per vincere le prossime elezioni politiche e sconfiggere il berlusconismo. Ma è non meno essenziale prepararsi sin d’ora alla battaglia referendaria per annullare la riforma costituzionale voluta dall’attuale maggioranza. E ciò richiede assoluta chiarezza così negli orientamenti come negli obiettivi politici. Per esempio, non si può pensare di sconfiggere la deriva a destra concedendo qualcosa all’ideologia del decisionismo, che di tale deriva è una delle cause fondamentali. Indispensabile è perciò liberarsi dalla mitologia del maggioritario, che con l’ideologia decisionista è strettamente intrecciata. E’ in questa luce, pertanto, che va affrontato anche il tema della riforma elettorale.
Una vera ripresa democratica richiede infatti una legge elettorale che sia conforme all’obiettivo di riaffermare la centralità degli organi elettivi, che proprio per questo debbono essere composti secondo un principio di proporzionalità, in modo da rappresentare equamente tutti gli orientamenti politici che sono presenti nel paese e che abbiano una significativa consistenza. Da tali organi deve discendere la composizione e la vita dei governi. L’obiezione che si tratterebbe di un ritorno al passato ( “agli anni della Prima Repubblica”) e che si determinerebbe il rischio di una frantumazione della rappresentanza e quindi di una paralisi nel funzionamento delle istituzioni, è da respingere perché del tutto pretestuosa. In realtà, proprio la legge maggioritaria oggi in vigore non solo non ha favorito una ricomposizione della rappresentanza politica secondo grandi indirizzi, ma ha determinato un’ulteriore frantumazione portando alla moltiplicazione di partiti, gruppi, partitini che, col potere di ricatto nello stipulare accordi e alleanze, accrescono l’interna disomogeneità e quindi l’impotenza politica delle due principali coalizioni. Non è invece difficile indicare, anche in base all’esperienza di altri paesi, esempi di applicazione della legge proporzionale (il più citato è il modello tedesco) che attraverso adeguate soluzioni tecniche (come l’introduzione di una soglia elettorale, il monocameralismo, il meccanismo della cosiddetta sfiducia costruttiva, ecc.) danno garanzie di semplificazione della rappresentanza elettorale ma anche di rispetto del pluralismo politico e del rapporto di forze fra i diversi orientamenti.
Ma va aggiunto, anche, che la clausola dello sbarramento non è la sola che può ottenere questo risultato. Si possono scegliere altre strade. Per esempio quella di formare collegi elettorali ristretti (in cui si eleggano al massimo dieci parlamentari) prevedendo che almeno il 90 per cento dei seggi siano attribuiti secondo criteri di proporzionalità all’interno di tali collegi; e costituendo coi seggi restanti un collegio nazionale attraverso il quale si potrà dare rappresentanza, mediante l’utilizzo proporzionale dei resti, anche a quei partiti (il cosiddetto “diritto di tribuna”) che nei vari collegi non abbiano avuto alcun eletto. Naturalmente l’introduzione di una legge proporzionale dovrà essere accompagnata da misure di drastica riduzione di quell’ampliamento dei costi del sistema politico che si è avuto in conseguenza dell’applicazione del sistema maggioritario: in particolare diminuendo fortemente il numero di coloro che, direttamente o indirettamente, sono retribuiti in base a decisione politica.
Quanto ai livelli istituzionali nei quali dare applicazione a una nuova legge proporzionale, ritengo che essa debba essere estesa a tutti gli organi che svolgono attività legislativa e quindi ai Consigli regionali. Per i livelli amministrativi, ossia per i Comuni e per le Province, si può invece considerare l’opportunità di mantenere l’elezione diretta dei Sindaci e Presidenti di Provincia: a condizione, però, che siano distribuiti in modo più equilibrato i compiti tra essi e i Consigli comunali e provinciali, rivalutando decisamente il ruolo delle assemblee elettive, che rappresentano tutti i cittadini. In conclusione, non mi pare davvero che una riforma della legge elettorale quale quella qui prospettata possa essere sottoposta alla critica, che i fautori del bipolarismo amano sollevare di continuo, che col ritorno alla proporzionale si metterebbe in pratica in discussione il diritto della maggioranza di governare. Che la maggioranza governi è un principio essenziale della democrazia, che nessuno può porre in dubbio. ma il diritto-dovere di governare non può essere inteso come un potere assoluto, anche in dispregio di ogni garanzia per i diritti democratici dei singoli e delle minoranze. La miglior definizione di democrazia non è quella che la identifica come un “sistema politico fondato sul governo della maggioranza”; ma piuttosto come “un sistema politico in cui il governo della maggioranza ha il suo limite nel rispetto dei diritti delle minoranze”. Spesso proprio dalle minoranze, e non di rado anche da minoranze ristrette, vengono i contributi più significativi allo sviluppo complessivo del Paese.
Per questo per gli autori della nostra Carta costituzionale, per i costituenti del ’46-’47, era addirittura implicito che la legge elettorale dovesse avere un fondamento proporzionale. Ciò risulta non solo dagli atti che documentano il confronto e l’elaborazione; ma – in modo ben più sostanziale – dal fatto che ogni volta che vengono richieste dalla Costituzione maggioranze qualificate (per esempio per eleggere il Presidente della Repubblica o per modificare la Costituzione stessa) viene richiesta una percentuale di voti positivi che è significativa solo se si tratta di un Parlamento eletto col sistema proporzionale; ma che perde valore se esso è eletto con una legge maggioritaria. Per questo tornare alla legge elettorale proporzionale, sia pure con gli accorgimenti tecnici indicati, significa in ultima analisi ripristinare il pieno rispetto della lettera e dello spirito della nostra Costituzione democratica.