Federalismo e autonomie regionali: i pericoli del secessionismo e del liberismo

Il prossimo 19 settembre la Camera dei deputati discuterà di federalismo, al fine di arrivare in tempi stretti all’approvazione di un pacchetto di norme sostitutive del titolo quinto della Costituzione. In verità, questo è soprattutto l’obiettivo del centro-sinistra, che intende chiudere la legislatura con un primo consistente passaggio riformatore, avendo peraltro da tempo istruito il percorso elaborativo con la presentazione lo scorso 18 marzo 1999 del disegno di legge costituzionale Amato/D’Alema, relativo appunto al nuovo ordinamento federale della repubblica. Il centro-destra – questa è l’impressione – ad un tempo nicchia e alza il prezzo, per un verso lanciando in pista i suoi presidenti di regione, che oggi moltiplicano le loro richieste di nuovi poteri e funzioni nei confronti del governo centrale, e per altro verso puntando a rinviare l’approvazione del grosso di una riforma che si vorrà “priva di timidezze” all’indomani delle elezioni politiche, quando si presume potrà far valere la propria vittoria elettorale.

Intanto, vien fatta salire ad arte la febbre riformatrice: negli ultimi mesi, abbiamo assistito all’offensiva dei cosiddetti “go vernatori del nord” del centro-destra che, tra l’altro, sono arrivati a rendersi protagonisti di un vero e proprio strappo istituzionale – la convocazione a Genova, agli inizi di giugno, di un “Coordina men to delle regioni del nord” – temporaneamente ricucito anche grazie alle successive aperture del Presidente del Consiglio in materia di “devoluzione” delle competenze dallo stato alle regioni.

Sembrerebbe tuttavia che nessuna assicurazione, per quanto autorevole, riesca ad arrestare l’onda lunga del patto politico tra Polo e Lega. Così, la guerriglia federale di marca polista si è spostata temporaneamente sul fronte dell’elaborazione e della prossima promulgazione degli Statuti regionali che, nelle dichiarazioni dei più oltranzisti, non potranno restare al di qua di una Carta costituzionale ormai vecchia. Le richieste di alcuni hanno via via assunto toni ultimativi. Roberto Formigoni ha chiesto per la Lombardia, accanto a un più deciso federalismo fiscale, piena autonomia finanziaria e di gestione nei settori della scuola (buono-scuola, autonomia organizzativa e di programmi ecc.) e della sanità (determinazione dei prezzi dei farmaci, contratti con gli operatori sanitari ecc.). Giancarlo Galan, presidente della regione Veneto di fede berlusconiana, sottoscrive e aggiunge al contempo la richiesta di una pari autonomia nella determinazione delle quote regionali di immigrazione (insistendo nel chiamare il proprio statuto regionale la nostra Costitu zio ne).

Bossi, ovviamente, incassa e gongola. Non vi è dubbio che questo è il terreno privilegiato su cui il Polo paga il suo prezzo politico all’accordo con la Lega. Tuttavia sarebbe sbagliato prendere per oro colato queste effervescenze. In primo luogo, perché lo stesso centro-destra è percorso da ispirazioni diverse: vedi gli accenti certamente più cauti del presidente della regione Piemonte, Enzo Ghigo; per non dire della vera e propria irritazione nei confronti dell’oltranzismo nordista di Francesco Storace. In secondo luogo, perché il centro-sinistra, lungi dall’erigere barriere insormontabili, è da tempo pronto a vagliare e trovare punti di incontro sulla sostanza della questione: nel tentativo di applicare il paradigma federalista, contenendo le linee di fuga più dirompenti e disgreganti.

Disgraziatamente – per il centro-sinistra, ma soprattutto per il paese e per le parti socialmente e territorialmente più deboli di esso – tale indirizzo sconta nel merito la contraddittorietà che, più in generale, stringe tutta la politica del centro-sinistra, configurandola come una vera e propria “gabbia”. In effetti questo come ogni altro processo di trasformazione istituzionale non è socialmente neutro: poiché altro è mettere mano ad un’equilibrata valorizzazione delle autonomie, ad un progetto di massimizzazione delle potenzialità di sviluppo locale e di partecipazione dei territori alla vita democratica del paese, in un contesto di redistribuzione dei redditi e delle risorse; altro è assecondare le aspirazioni autonomiste (quando non esplicitamente secessioniste) dei territori e dei settori sociali economicamente forti, ai danni di uno sviluppo solidale e nel quadro di una crescente compressione dell’intervento e della spesa pubblici. Qui sta appunto la differenza che corre tra una riforma socialmente progressiva e una controriforma di destra.

Che la prospettiva verso cui si sta muovendo sia pesantemente segnata dai valori, dalle politiche delle destre, è cosa certa. Lo sa bene ad esempio Eugenio Scalfari, quando ricorda (La Repubblica, 11-6-2000) che ogni rivoluzione ha un suo elemento propulsivo, un suo nucleo egemonico e che, nel caso in questione, esso viene dai ceti e dalle aree più ricche del paese: se di rivoluzione modernizzatrice si tratta, essa è senz’altro una rivoluzione dei più forti e dei più ricchi, la quale assicurerà servizi, differenziati per fasce sociali e per territorio, il cui livello di efficacia sarà commisurato al reddito pro-capite e dunque alle risorse di cui ciascun settore sociale e ciascuna comunità regionale saprà o potrà disporre. Non a caso, lo stesso giorno, fa eco al direttore de La Repubblica il già citato Galan, che sul Corsera – illustrando il suo credo federalista – si domanda: Forse che negli Stati Uniti la California e l’Oklahoma godono delle stesse risorse e dello stesso reddito pro-capite?. La risposta non indulge a giri di parole: è ora di abbandonare il dogma dell’egualitarismo (“servizio pubblico uguale per tutti e dappertutto”) e di rilanciare col federalismo il concetto della diversità. Poiché ogni territorio ha una diversa capacità di creare reddito, ciascuno conseguentemente prenda secondo le sue risorse. E, sulla base delle ricchezze regionali, siano differenziati i salari: Anziché costringere le aziende del Veneto ad investire all’Est, non sarebbe meglio creare le condizioni per consentire al Sud di fare concorrenza all’Est e al Veneto di competere con la Baviera?.

È la medesima filosofia di Giorgio Vittadini, presidente della Compagnia delle Opere, ribadita recentemente in occasione dell’assemblea nazionale della sua associazione (Milano, 10-6-2000): concorrenza pubblico/privato e regionalismo a geometria variabile. In sintesi, quel che occorre non è un’omologazione verso il basso attraverso il mantenimento di livelli minimi di diritti sociali, ma la possibilità di scegliere liberamente il tipo di offerta. Come si vede, l’asprezza del concetto è qui poco cristianamente attenuata da un velo di ipocrisia: se si fosse davvero liberi di scegliere, chi sceglierebbe servizi scadenti?

Vi è a destra – certamente nella Lega – chi guarda al federalismo come ad un passaggio tattico, in vista dell’obiettivo strategico della disaggregazione dello stato-nazione e della creazione di un’Europa delle piccole patrie: per costoro il progetto europeo costituisce l’ambiente più favorevole per battere la grancassa neo-separatista e, magari, ricorrere all’armamentario ideologico del neo-differenzialismo etnico, già fatto proprio dalla nuova destra europea (come ben descrive Bruno Luverà nel suo recente lavoro I confini dell’odio, Editori Riuniti, 1999). Gli ambienti più oltranzisti della Germania riunificata – e, in particolare, della Baviera – non sono affatto estranei a tali propensioni.

Se però teniamo da parte queste posizioni estreme per guardare all’attuale concretezza dei processi politici ed economici, vediamo che la distanza tra Polo e Ulivo non è poi così grande. Per quanto concerne il centro-sinistra, c’è dissenso rispetto al programma federalista del Polo sulla natura e l’ampiezza dei poteri da rendere oggetto della devoluzione; tuttavia non vi è un sostanziale discrimine sui princìpi di fondo. Annota Giulio Tremonti: Con la proposta di legge di D’Alema e Amato sul federalismo c’è dissenso solo sul quantum, non sui princìpi (La Repubblica – Affari e Finanza, 25-4-2000). L’ex ministro delle finanze del Polo ritrova in essa l’ispirazione fondamentale del principio di sussidiarietà verticale, secondo cui alle nuove regioni va attribuita la competenza primaria su tutto ciò che non ha a che vedere con le materie esplicitamente riconosciute di pertinenza statale (moneta, difesa, politica estera, giustizia fondamentale, garanzie sociali di base). E, inoltre, vi vede il passaggio decisivo secondo cui anche i tributi erariali non sono dello stato che li raccoglie ma delle regioni. In sintonia con l’idea dell’autonomia impositiva, si riconosce alle regioni la facoltà di imporre propri tributi, oltre alla possibilità di continuare a usufruire di quote di tributi erariali (come già oggi avviene con la compartecipazione all’Iva, all’Irpef, al prelievo sulla benzina).

Sin dall’epoca dell’ultima Bicamerale, il Prc ha messo in guardia dall’avventurismo insito nell’ipotesi di chi si fa interprete di un federalismo dall’alto. C’è uno spessore non eludibile che fa la storia dei singoli paesi: non si può confondere il reale percorso storico che conduce ad un pactum unitatis tra diversi (il termine ‘federalismo’ proviene dal latino foedus: cioè patto, contratto) con l’imposizione di un progetto ingegneristico che al contrario spinge in direzione del disomogeneo, della differenziazione, per destrutturare ulteriormente i vincoli di solidarietà sociale e territoriale centralmente normati e tutelati. Qui siamo agli antipodi di un equilibrato rafforzamento di poteri e risorse regionali e locali. Sarebbe fuorviante pensare che la cosiddetta riforma sancisca semplicemente le linee-guida di una politica di decentramento: quel che di fatto sta già avvenendo è, all’opposto, una progressivo ridimensionamento delle risorse dei governi locali nonché uno svuotamento delle loro funzioni primarie (a partire da quella fondamentale di erogatori pubblici di servizi universali). Alla base degli attuali fermenti federalisti permane infatti una comune visione aziendal-tecnocratica – più spinta per gli uni, un po’ più temperata per gli altri – la cui stella polare resta la ritirata del pubblico a vantaggio dei privati (la cosiddetta sussidiarietà orizzontale) e il taglio della spesa pubblica.

La riforma sopraggiunge dunque in un contesto sociale già pesantemente deteriorato da anni di politiche neo-liberiste attuate dai governi di centro-sinistra. Per il sistema delle autonomie locali tali politiche hanno già comportato due effetti negativi, che non potranno che essere aggravati dai mutamenti istituzionali in questione. In primo luogo, possiamo già oggi misurare le conseguenze della consistente compressione della capacità di spesa. Il prosciugamento dei trasferimenti statali non è stato affatto compensato dal gettito delle nuove imposte: ad esempio, l’istituzione dell’addizionale locale Irpef e dell’Irap ha rimodulato le entrate senza però assicurare il medesimo gettito (e di tale mancato introito ha risentito innanzitutto la capacità di copertura della spesa sanitaria). Così, l’effetto combinato delle finanziarie varate negli ultimi tre anni e del cosiddetto Patto di stabilità interno (che lega i bilanci di regioni ed enti locali all’obiettivo della riduzione del deficit pubblico) ha costretto ad impietosi ridimensionamenti dei bilanci. Dal ‘97 ad oggi, le finanziarie che si sono succedute hanno posto il veto su nuove assunzioni fissando regolarmente una diminuzione percentuale degli organici. Sono state tagliate le prestazioni socio-assistenziali: ed ora si prevede un ulteriore decremento delle risorse destinate localmente a questo settore (da 292 mila lire pro capite nel 2000 a 278 mila nel 2002). Lo smantellamento dell’offerta pubblica di servizi – e il contestuale aumento di imposte e tariffe – completano il quadro.

Ma, in secondo luogo, assistiamo all’approfondirsi dello squilibrio tra il centro-nord e il sud del paese. Sulla strada dell’autonomia finanziaria, i territori meridionali sono quelli più sofferenti. Uno studio dell’Ancitel (cfr. L’Unità-Autonomie del 23-9-1999), che misura il grado di autonomia finanziaria dei diversi comuni, mostra che le aree a maggior disagio sono le grandi aree metropolitane (nella relativa classifica, nessuna di queste compare tra le prime dieci) e le città meridionali (tutte nelle ultime dieci posizioni). A conferma di tale allarmante dato, si può ad esempio considerare la divaricazione della spesa pro capite per l’assistenza, segnalata nelle relazioni previsionali 2000-2002 dei diversi comuni: 400 mila lire a Modena e Milano; 160 mila a Salerno e Torre del Greco. Ma già il consuntivo del 1998 indica che Modena, Milano, Aosta, Brescia, Firenze hanno un tetto di spesa corrente per l’assistenza che si colloca al di sopra delle 250 mila lire pro- capite; mentre Potenza, Bari, Cagliari, Salerno, Lecce non arrivano alle 80 mila lire (si veda in proposito l’indagine dello Spi-Cgil di cui dà notizia Il Sole 24 Ore del 24.7.2000). Le proiezioni concernenti l’impatto delle ulteriori misure di federalismo fiscale sui diversi territori dicono che tali squilibri sono destinati ad impennarsi.

Questo ordine di problemi costituisce la vera sostanza e la vera portata della questione federalista: per questo occorre sfrondare dalla retorica i dati di fatto (che rispecchiano l’acuirsi delle differenze di classe). E costruire da subito su questi temi iniziativa politica. Non sarà semplice: ma, del resto, la vicenda del maggioritario ci ha mostrato che anche le battaglie più difficili possono essere vinte.