Costituzione italiana: lo “stato” delle cose

*Docente di Diritto Costituzionale, Università “La Sapienza” di Roma

Il titolo di questo articolo, e quindi l’oggetto e le ragioni di esso, si spiegano ricordando la distinzione tra la Costituzione come documento scritto formalmente in vigore e la Costituzione come realtà costituzionale oggettivamente documentabile in base ad indagine empirica. Tra le due cose può esservi piena o parziale corrispondenza, o totale non corrispondenza.
Si ha piena corrispondenza quando alle parole scritte corrispondono fatti indubitabili (così alla previsione costituzionale che hanno da esservi un Parlamento bicamerale eletto con suffragio universale, un Governo che deve godere della fiducia del Parlamento, un Presidente della Repubblica, una Corte costituzionale, corrisponde la constatazione che effettivamente esistono un Parlamento bicamerale ecc. ecc.; vale la pena di sottolineare che questo giudizio è vero solo se rimaniamo al livello globale al quale si collocano le parole usate; se l’analisi è più approfondita e articolata, e ci chiediamo ad esempio se nell’esercizio delle loro competenze gli organi costituzionali si comportano sempre in modo conforme alla Costituzione scritta, allora questa piena corrispondenza scompare, o può non darsi: è l’analisi che deve mostrare come stanno le cose più minute e particolari).
Si ha parziale corrispondenza in tutti quegli innumerevoli casi nei quali è possibile concludere che la legislazione e tutte le altre attività giuridiche tengono conto delle regole e dei principi contenuti nella Costituzione e cercano di attuarle in una misura significativa, anche se molto resta ancora da fare e molto di più si potrebbe fare (per questo aspetto il giudizio può essere molto diverso secondo il periodo che esaminiamo: così non c’è dubbio che il tentativo di dare attuazione alla Costituzione era forte e convinto negli anni sessanta e settanta, diviene tiepido e incerto negli anni ottanta, si inverte, come vedremo, dagli anni novanta in poi).
Si ha totale non corrispondenza quando alle parole del testo non corrisponde assolutamente nulla nella realtà: così, alle parole dell’art. 39, dal secondo comma alla fine, secondo cui i contratti collettivi stipulati secondo le regole e le procedure genericamente indicate in questo articolo avrebbero avuto valore erga omnes, non corrisponde nulla, perché la legge di attuazione non è mai stata emanata, e tutti oggi sono d’accordo che non verrà mai emanata, ed ai contratti collettivi di lavoro di diritto privato si applica la disciplina del codice civile (con quegli accorgimenti basati su altre norme costituzionali che hanno permesso di dare parzialmente una efficacia generale anche a questi contratti).
Se cerchiamo di applicare il criterio di metodo esposto nel precedente paragrafo allo stato attuale della Costituzione italiana, conviene dividere la materia “Costituzione” in due parti, grosso modo corrispondenti alle due parti che strutturano espressamente il testo ufficialmente (formalmente) vigente: una prima parte che elenca e stabilisce i principi fondamentali per quanto attiene ai diritti e doveri dei cittadini (e degli uomini in generale residenti in Italia), e formula i programmi da realizzare; una seconda parte che organizza le strutture fondamentali dei poteri pubblici e disciplina i principi che presiedono all’esercizio delle loro funzioni.
Per quanto riguarda la seconda parte è per così dire ufficiale che essa è provvisoria, non solo perché tutti i principali partiti dicono continuamente e costantemente che essa va cambiata, ma anche e soprattutto perché il titolo V di questa seconda parte (quello che tratta delle Regioni e degli enti locali) è stato totalmente riformulato con leggi costituzionali (la principale delle quali è la legge costituzionale n. 3 del 2001), in profonda opposizione, almeno nelle intenzioni e nelle parole scritte, con il prece-dente testo; perché è attualmente in discussione un progetto di legge costituzionale presentato dal Governo che rivoluziona l’intera seconda parte; perché la pratica dei soggetti politici, come è inevitabile alla luce delle loro posizioni, per quanto oggi costretta nelle maglie del vecchio testo, cerca continuamente, e spesso riesce a realizzare nei fatti il modello costituzionale prefigurato nel progetto governativo (e in molte parti condiviso anche dalle opposizioni, anche se beninteso restano differenze non piccole tra i due schieramenti).
La tendenza dominante, e lo spirito che anima le riforme in corso, possono essere così sintetizzati.

a) Domina incontrastata l’ideologia del principio maggioritario, che si traduce in meccanismi elettorali tali per cui vince le elezioni la minoranza più forte, difficilmente può sussistere un terzo partito o blocco di partiti (cosicché la competizione si risolve in forza delle norme nel confronto tra due schieramenti ambedue minoritari ma più forti di tutti gli altri), la partecipazione viene apertamente o nascostamente scoraggiata (due esempi: le leggi elettorali di Camera e Senato chiamano diritto di voto quello che invece il testo costituzionale chiama dovere di voto; il meccanismo apparentemente tecnico per cui la scheda elettorale non viene più consegnata a casa ad ogni tornata elettorale ma sostituita da un documento da tenere in casa e da utilizzare per un certo numero di elezioni ottiene il risultato evidente, e voluto, di selezionare quelli che sono interessati alle elezioni e che, in caso di smarrimento del documento, molto probabile, si daranno da fare per ottenerne un duplicato, e quelli invece che, di fronte ad elezioni nelle quali il proprio partito ha scarse probabilità di successo o comunque non si riconoscono né nell’uno né nell’altro dei due schieramenti prevalenti, rinunceranno);
b) Domina l’ideologia del presidenzialismo,
e cioè della concentrazione del potere decisionale in un solo uomo, che, sia per ragioni politiche (il suffragio universale concentrato su una persona pesa politicamente in modo enormemente superiore rispetto al suffragio diviso tra molte persone), sia per ragioni istituzionali (la regola introdotta in Costituzione per cui, quale che sia il motivo, la cessazione dalla carica del Presidente della Regione determina il contemporaneo scioglimento del Consiglio; la stessa regola non per caso il progetto di legge Berlusconi vuole introdurre a livello statale), comanda incondizionatamente sulla assemblea cosiddetta rappresentativa del popolo.
c) Si è consumata la crisi dei partiti di massa (e cioè dell’unica forma di organizzazione finora inventata e sperimentata per permettere a grandi masse di partecipare alla vita politica): i partiti si riducono a simboli e mere macchine organizzative, al servizio di personaggi che trovano altrove la forza per emergere politicamente (nel danaro, nei mezzi di comunicazione di massa, nella visibilità già conquistata, nei gruppi di pressione più forti); le procedure per selezionare i candidati sono opache e totalmente lontane dalle grandi masse; il numero e la qualità di coloro che possono essere eletti è estremamente ristretta (a livello nazionale poche centinaia di persone, che sono comunque o imprenditori, o avvocati, o medici, o artisti e simili; gli operai, le casalinghe, i poveri sono esclusi in radice).
d) La concorrenza (e cioè la lotta di tutti contro tutti, e quindi anche la lotta di gruppi contro gruppi, e il formarsi e lo sciogliersi continuo di alleanze), da elemento fondamentale dei mercati, sostenuta e protetta dal diritto e dai poteri cosiddetti pubblici, entra anche nelle istituzioni,
tra di loro ed al loro interno: la politica è una guerra per bande, la cui posta intermedia è la conquista dei punti di forza istituzionale, e l’obbiettivo è accrescere le proprie risorse a danno degli altri (proprio per questo ritornano con forza ideologie e pratiche ispirate alla elemosina, alla vecchia nuova carità): le nuove regole del nuovo titolo V sono la traduzione istituzionale di questo meccanismo concorrenziale, delle regioni contro lo stato, delle regioni tra loro, delle regioni contro comuni e province, delle province e comuni tra loro (per la verità questa traduzione in termini istituzionali appare goffa e piena di contraddizioni: la cosa però favorisce proprio questo tipo di guerra: maggiore è la confusione istituzionale, maggiori sono le probabilità di vittoria dei più forti).
Apparentemente la prima parte del testo costituzionale sembra esclusa da questo terremoto. Nella realtà è proprio la prima parte che è già morta o moribonda: esiste nei fatti una costituzione silenziosa che la sta distruggendo sistematicamente, cosicché restano le parole come guscio vuoto (a consolazione di coloro che vogliono illudere o illudersi).
Anzitutto tutte le disposizioni sulla economia, se mantengono ancora una qualche forza giuridica, la mantengono se e nella misura in cui sono conformi al diritto comunitario: il diritto comunitario prevale anche sulla Costituzione, dicono i giuristi e dice la Corte costituzionale (e dicono tranquillamente i politici), salvo, dice la Corte e dicono quasi tutti i giuristi, i principi fondamentali, tra quali però non stanno i principi costituzionali in materia di economia.
Alcuni esempi: nel 1963, sulla base dell’art. 43 della Costituzione, fu possibile la nazionalizzazione dell’energia elettrica; oggi l’Unione europea ci ha “imposto” (ma le forze politiche dominanti erano e sono del tutto d’accordo) la liberalizzazione in tema di produzione di energia elettrica; se la Repubblica italiana volesse di nuovo nazionalizzare l’energia elettrica (o nazionalizzare servizi pubblici essenziali o fonti di energia o situazioni di monopolio, come continua a prevedere l’art. 43) non potrebbe farlo: l’art. 43 resta scritto come prima (come era scritto nel 1963), ma non ha alcuna corrispondenza con la realtà.
Negli anni sessanta e settanta si parlava di programmazione economica (come prevede l’art. 41 della Costituzione) e si cercò di attuarla (anche se con scarsissimi risultati): oggi è impensabile solo parlarne.
L’art. 3, secondo comma continua a dire che “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”: ma il nuovo art. 118, nel quarto comma proclama che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”, cioè dice esattamente il contrario di quanto sostiene il secondo comma dell’art. 3, e tutti vedono che oggi, in materia di scuola, di sanità, di previdenza, di avviamento al lavoro, tutte le leggi recenti tendono a privilegiare l’autonoma iniziativa dei privati (che poi quasi sempre vuol dire iniziativa dei capitalisti), restringendo l’intervento dei poteri pubblici.
L’art. 4 continua a dire che “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro”: è vero che lo stesso articolo si affretta ad aggiungere “e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto”, ma non credo di dover spendere parole per constatare che questo impegno , se forse è esistito, per quanto debole e impotente, oggi non esiste. Restano fermi della prima parte della Costituzione i tradizionali diritti di libertà e il diritto di proprietà: ma come dubitarne, se dalla rivoluzione francese in poi questi sono i pilastri della società capitalistica? Oggi vi è un’orgia di diritti (diritti umani è forse l’espressione più usata e invocata, anche e soprattutto quando si usano aerei e cannoni per maciullare poveri disgraziati in nome dei loro inalienabili diritti umani): i diritti umani, per ripetere cose arcinote e dette infinite volte, ma che è bene sempre ripetere, sono quelle tali cose per cui il più ricco banchiere e il più povero barbone hanno l’uguale diritto alla casa: la piccola differenza sta nel fato che il ricco banchiere ha sufficiente danaro per comprare e godere una villa, il barbone dorme sotto i ponti (ma, perbacco, nessuno può togliergli il diritto a comprare una casa, se vuole comprarla; che non abbia i soldi necessari è irrilevante per quanto riguarda l’esistenza del suo diritto; sul piano giuridico è proprio così: naturalmente l’imbroglio sta nel confondere nella stessa parola due cose profondamente diverse, e cioè l’astratta capacità giuridica, per cui si ha diritto a divenire titolari di diritti se sussistono le condizioni previste dal diritto, con “pretesa protetta dalla forza nei confronti di un obbligato”: diritto al lavoro, o diritto alla casa, non vogliono dire che c’è qualcuno che ha l’obbligo di assumerti al lavoro o di darti una casa, ma che hai la capacità giuridica di stipulare contratti di lavoro, se qualcuno ti dà lavoro, o di affittare una casa, se il padrone di casa è d’accordo ed hai il danaro sufficiente).
L’analisi fatta, per quanto breve ed essenziale, ha messo in luce un dato importante: in questo momento non esiste una Costituzione italiana, nel senso che le forze dominanti intendono cambiare radicalmente la seconda parte, e perseguono fini e programmi incompatibili con quanto sta scritto nella prima parte, e però non hanno ancora cambiato la porzione più importante della seconda parte (la forma di governo nazionale), e non hanno il coraggio di approvare una nuova prima parte (temono le violente reazioni che vi sarebbero se avessero il coraggio di proclamare in modo aperto e solenne quello che intendono, senza nascondersi dietro le attuali menzogne).
È in corso una lotta per la Costituzione (per la Costituzione vivente, quella che effettivamente struttura e orienta stabilmente, almeno per un certo periodo, una intera collettività): non è detto che in questa lotta, sia sulla seconda parte, sia sulla prima, non prendano coraggio e consistenza forze sociali e politiche capaci di contrastare con efficacia le tendenze attualmente dominanti, e di ridurre i danni, se proprio non è possibile rovesciare tali tendenze.