Parte l’assalto ai servizi pubblici locali

Un esame del disegno di legge n. S 772 recante delega al governo per il riordino dei servizi pubblici locali, assegnato alla 1 Commissione permanente (Affari Costituzionali) in sede referente il 20 luglio 2006, chiarisce bene quali siano le intenzioni del governo in materia.

E’ sufficiente citare uno stralcio della relazione d’accompagnamento (le sottolineature sono nostre):

Alla fine degli anni 90 era stato finalmente avviato un processo di riforma dei servizi pubblici locali, volto ad accrescere l’efficacia dei servizi nel soddisfare i bisogni dei cittadini e ad aumentarne l’efficienza, così da ridurre i costi per le comunità locali. I passaggi fondamentali, che si inserivano in un più generale processo di riforma della regolazione nei settori dei servizi di pubblica utilità, erano costituiti dalle riforme del trasporto pubblico locale, del settore elettrico e del gas naturale, nonché dall’introduzione di incentivi per le trasformazioni delle aziende speciali in S.p.A., puntando a sviluppare la distinzione di ruoli tra ente locale, che programma e regola il servizio, e azienda, che lo deve gestire su base imprenditoriale, aprendo a forme di concorrenza “nel” mercato e “per” il mercato (affidamento a gara).
Il processo così avviato deve ora essere sviluppato con una legge di delega sui servizi pubblici locali. (…)
L’esigenza di un nuovo approccio riformatore è accentuata dall’involuzione del processo di riforma registrata negli ultimi anni. Nella scorsa legislatura, infatti, la maggioranza di centrodestra, mediante il nuovo articolo 113 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali, ha operato un vero e proprio ritorno al passato, lasciando solamente come opzionale l’affidamento a gara del servizio. La predetta disposizione consente sia l’affidamento diretto a società a capitale misto pubblico-privato nella quale il socio privato viene scelto attraverso gara, sia l’affidamento diretto a società a capitale interamente pubblico controllata dall’ente locale proprietario, secondo il modello di gestione cosiddetto “in house. (…)
Si tratta di andare oltre gli assetti definiti nella passata legislatura, per superare le strozzature e le incoerenze dovute all’inerzia ed ai recenti orientamenti controriformatori e per fornire un quadro di certezza normativa che consenta agli organi di governo locale di curare lo sviluppo del proprio territorio e valorizzi le capacita delle imprese pubbliche e private che operano nel campo dei servizi locali. La linea deve essere quella di una regolazione forte dei mercati da parte delle autorità pubbliche, che dia spazio al confronto concorrenziale e crei occasioni di sviluppo per le imprese che vogliono crescere e innovare. (…)
Venendo ora alle forme della regolazione, occorre prendere spunto dalla distinzione, contenuta nel Libro verde sui servizi di interesse generale, fra i “servizi di rilevanza economica” e quelli “privi di rilevanza economica”. L’attribuzione all’una e all’altra area di una attività mostra un carattere dinamico ed è connessa all’evoluzione culturale, economica e tecnologica. I servizi di interesse economico generale esercitati in ambito locale o che costituiscono segmenti di dimensione locale di attività organizzata a livello nazionale (come nel caso della gestione delle reti di distribuzione locale nel settore dell’energia e del trasporto pubblico) hanno sempre più assunto rilevanza economica, rendendo ineludibile l’esigenza di ricorrere al principio di concorrenza, ai fini dello sviluppo dei servizi mediante il confronto competitivo fra gli operatori.
In questo contesto legislativo, complesso e privo di organicità, il disegno di legge in esame vuole promuovere, mediante la delega al governo, il complessivo riordino della disciplina dei servizi pubblici locali , anche, ove occorra, mediante interventi sul t.u. enti locali .(…)
L’architrave della nuova disciplina è costituita dal generale ricorso a procedure competitive ad evidenza pubblica di scelta del gestore, per l’affidamento delle nuove gestioni e per il rinnovo delle gestioni in essere dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, ad eccezione del servizio idrico, nel rispetto della disciplina dell’Unione europea in materia di appalti pubblici e di pubblici servizi.
Il ricorso a forme diverse di affidamento dei servizi pubblici locali resta, quindi, consentito solo eccezionalmente, laddove il ricorso a tali soluzioni sia motivatamente imposto da particolari situazioni di mercato. In tali casi, peraltro, l’ente locale dovrà anche adottare e pubblicare secondo modalità idonee il programma volto al superamento, entro un arco temporale definito, della medesima situazione di mercato.
Su tali scelte si prevedono controlli delle autorità poste a tutela della concorrenza.
In particolare, l’eccezionale possibilità di affidamento diretto in house viene limitata alle sole società pubbliche partecipate dall’ente locale in possesso dei requisiti prescritti dall’ordinamento comunitario.
Anche l’eccezionale possibilità di affidamento a “società miste”, partecipate dall’ente locale, viene circondata da garanzie, circa la stretta inerenza delle modalità di selezione e di partecipazione dei soci pubblici e privati agli specifici servizi pubblici locali oggetto dell’affidamento, ferma restando la scelta dei soci privati mediante procedure competitive. Dovranno, inoltre, essere previste norme e clausole volte ad assicurare un efficace controllo pubblico della gestione del servizio e ad evitare possibili situazioni di conflitto di interessi.
La possibilità di acquisire la gestione di servizi diversi o in ambiti territoriali diversi da quelli di appartenenza viene esclusa per i soggetti già affidatari in via diretta di servizi pubblici locali, nonché per le imprese partecipate da enti locali, che usufruiscano di finanziamenti pubblici diretti o indiretti, salvo che si tratti del ristoro degli oneri di servizio relativi ad affidamenti effettuati mediante gara, semprechè l’impresa disponga di un sistema certificato di separazione contabile e gestionale.(…)
Il presente intervento normativo ha l’ambizione di introdurre una disciplina unitaria per l’affidamento di tutti i servizi pubblici locali, che dovrà quindi essere armonizzata con le discipline di settore previste per ciascun servizio pubblico locale, anche mediante l’univoca indicazione delle norme applicabili in via generale a tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica e delle norme di settore, ferme restando la proprietà pubblica delle reti e degli altri beni pubblici e strumentali, nonché la gestione pubblica del servizio idrico.
Molta cura dovrà essere dedicata alla disciplina transitoria mediante il progressivo allineamento delle diverse gestioni in essere alla nuova normativa. In particolare si prevede che le gestioni dirette ormai in essere proseguano fino alla naturale scadenza, senza poter essere però prorogate o rinnovate. Naturalmente, il soggetto affidatario diretto potrà concorrere, così come ogni altro operatore, alla gara volta ad affidare il medesimo servizio mediante sistema di scelta competitiva. Tale possibilità scadrà, peraltro, al termine di un congruo periodo transitorio, che viene fissato al 31 dicembre 2011. Sarà quindi cura dell’affidatario diretto sollecitare il comune ad indire la procedura concorsuale entro il predetto termine.
Infine, si prevede di limitare i casi di gestione del servizio pubblico locale in regime di esclusiva, alla stregua di un criterio di proporzionalità e sussidiarietà orizzontale, dovendo l’ente locale motivare la razionalità economica del denegato accesso al mercato. Ciò dovrà comportare la liberalizzazione delle attività economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con lo svolgimento del servizio pubblico locale, che a propria volta dovrà continuare ad essere connotato dalle garanzie di universalità ed accessibilità.

In sostanza dunque si si muove sul duplice terreno della privatizzazione e della liberalizzazione dei servizi pubblici. Privatizzazione, perché la possibilità di affidarli a società controllate dall’ente locale (le cosidette “s.p.a. pubbliche”) viene relegata ad un ruolo marginale, circondata da mille cavilli e limitazioni. Tra l’altro, l’ente locale che ricorre all’affidamento “in house” deve “adottare e pubblicare secondo modalità idonee il programma volto al superamento, entro un arco temporale definito, della situazione che osta al ricorso a procedure ad evidenza pubblica, comunicando periodicamente i risultati raggiunti a tale fine” mentre alla società pubblica affidataria è esclusa “la possibilità di acquisire la gestione di servizi diversi o in ambiti territoriali diversi da quello di appartenenza”.
Il secondo tassello, come dicevamo, è quello della liberalizzazione: gli enti locali dovranno limitare i servizi gestiti “in esclusiva”, aprendo al mercato quelli che s’intendono dismettere. Ciò potrebbe significare, ad esempio, la scomparsa degli asili nido pubblici, piuttosto che del servizio pubblico di raccolta dei rifiuti. I cittadini dovrebbero rivolgersi ad operatori privati in concorrenza tra loro.
E’ da sfatare il mito che ciò possa portare a qualche beneficio per i lavoratori in qualità di utenti, come dimostrano tutte le privatizazzioni e liberalizzazioni fatte in questi anni (benzina, assicurazioni auto, energia, telecomunicazioni, poste, ecc.) che non hanno affatto portato ad una diminuzione delle tariffe, mentre spesso la qualità dei servizi è peggiorata.
E’ invece certo, che, se passa la logica che sottostà a questa bozza di provvedimento, ci sarà un peggioramento delle condizioni dei lavoratori impegnati nell’erogazione dei servizi, nel senso di un’intensificazione dello sfruttamento in nome della competitività per battere la concorrenza.
L’unica eccezione prevista nel ddl riguarda il servizio idrico (l’acqua), per onorare il compromesso al ribasso contenuto nel programma sottoscritto dai partiti dell’Unione. Non si discute, ovviamente, che l’acqua sia un bene primario, ma non si capisce perché tutti gli altri servizi pubblici non debbano essere ugualmente tutelati.
La difesa dei servizi pubblici – che sono una componente fondamentale dello “stato sociale” – passa, secondo noi, per il mantenimento della loro gestione in mano pubblica, sperimentando forme forti di controllo sulla qualità, sulle tariffe, sulla correttezza amministrativa, da parte degli utenti e dei lavoratori impegnati nell’erogazione dei servizi.
In questo senso, il disegno di legge va respinto e va, in primo luogo, difeso l’affidamento “in house” alle società a capitale pubblico. Sarebbe utile però anche aprire una riflessione sul fatto che il modello della “s.p.a. pubblica” appare sempre meno compatibile con i diktat provenienti dell’Unione europea. Su questo servirebbe una proposta che preveda, qualora i servizi non possano essere gestiti da dipendenti degli enti locali, la creazione di enti strumentali con autonomia limitata, più rispondenti alla nozione comunitaria di “controllo analogo a quello esercitato dall’ente locale sui propri servizi ” . Un qualcosa che assomigli alle ex aziende municipalizzate?
Ma per prima cosa: no a questo disegno di legge!

Milano, 16 Agosto 2006

Marco Panaro (Sincobas Enti locali)