Il sacco del Welfare

1.Nei paesi occidentali, la riforma dei sistemi di welfare è una questione sempre più ‘centrale’, molto più di quanto comunemente si pensi. Le ipotesi di cambiamento, proposte o realizzate, impattano significativamente sul rapporto Stato-mercato, sul ruolo economico, politico e sociale del lavoro, sugli aspetti qualitativi e sui risultati quantitativi dei sistemi produttivi, sugli equilibri finanziari, sulla distribuzione del reddito e sulla coesione sociale.
Anche nella sinistra, che pure dovrebbe essere particolarmente sensibile al tema, si avverte una carenza di consapevolezza sugli effetti delle tendenze in atto, che tradisce una preoccupante soggezione culturale e politica.
A partire dagli anni ’80, con la diffusione del neoliberismo, la crescita fino ad allora ininterrotta dei sistemi pubblici di welfare ha registrato un arresto e, in alcuni casi, un’inversione. Nonostante i risultati di diverse riforme di ispirazione neoliberista abbiano già riproposto, nei fatti, le insufficienze del mercato evidenziate dalla stessa teoria economica liberale, nel nostro paese il dibattito e le scelte di riforma nel campo del welfare stanno procedendo verso interventi di contrazione dell’intervento pubblico, che rischiano di tradursi in un peggioramento strutturale degli equilibri sociali ed economici.
Queste linee di tendenza, che trovano elementi di condivisione anche in settori della sinistra, oltre ad essere criticabili sul piano politico, si basano su analisi economiche largamente discutibili e su valutazioni empiriche della situazione attuale e prospettica del nostro sistema di Stato sociale più strumentali che realistiche.
2. Se si procede ad una valutazione omogenea delle informazioni disponibili per ciascun paese europeo, emerge che le specificità del sistema di welfare italiano poco hanno a che vedere con le preoccupanti anomalie che comunemente gli vengono attribuite e con le corrispondenti politiche di riforma che vengono prospettate Il valore della complessiva spesa sociale italiana, pari a poco meno di un quarto del Pil, è – oggi – inferiore di circa due punti al corrispondente dato della media europea; mentre nel 1990 la differenza negativa era di soli 0,4 punti. Rispetto a Francia e Germania, la distanza è di circa quattro punti.
Nella media dei paesi europei, le due principali voci di spesa sono per le pensioni di vecchiaia e per la sanità; le prime costituiscono una quota di poco inferiore al 40% del totale.
I valori medi derivano da situazioni estremamente differenziate fra i vari paesi. Tuttavia ciò dipende non solo dalle diversità nazionali effettivamente esistenti, ma anche dalla non omogeneità dei dati e dei criteri di classificazione, che rende i confronti non sempre significativi.
Un’analisi più approfondita mette in evidenza che la spesa previdenziale italiana in rapporto al Pil non è anomala, come sembrerebbe ad un esame superficiale dei dati, ma risulta sostanzialmente in linea con il valore medio europeo ed è inferiore a quella di Francia e Germania. Le prestazioni ai pensionati e ai disoccupati nei diversi paesi spesso si distinguono solo nominalmente, ma sono erogate con finalità analoghe di sostegno al reddito. Il loro valore aggregato è pari al 16,2% nella media europea, al 16,3% in Italia, al 16,5% in Francia e al 16,8% in Germania.
In ambito europeo, nonostante le previsioni demografiche indichino per l’Italia un aumento del rapporto tra anziani e giovani particolarmente elevato, il nostro paese si caratterizza per un percorso di crescita della spesa pensionistica in rapporto al Pil molto meno accentuato. Infatti, il nostro è uno dei pochi paesi dove nel corso dell’ultimo decennio siano state effettuate riforme pensionistiche efficaci nella riduzione delle prestazioni.
3. Le modalità di finanziamento dei sistemi di welfare state possono avere implicazioni per la competitività del sistema produttivo e per il costo del lavoro. Per coloro che anche nel nostro paese auspicano una riduzione dello Stato sociale si tratta di implicazioni negative; ma i dati non confermano questa valutazione.
Se si confrontano i valori del cosiddetto cuneo fiscale (determinato dall’incidenza dell’insieme dei contributi sociali e del prelievo fiscale sul costo del lavoro complessivo), emerge che il dato italiano è più basso di quelli francese e tedesco. Un valore nettamente inferiore si registra nel Regno Unito, dove però i lavoratori devono attingere alla busta paga per finanziare privatamente una parte di beni e servizi sociali, che i loro colleghi dell’Europa continentale ricevono dallo Stato sociale. In ogni caso, rispetto al complessivo costo del lavoro per unità di prodotto (il Clup), del quale il cuneo fiscale rappresenta una componente, l’Italia è posizionata al fondo della graduatoria europea, su livelli inferiori anche a quelli del Regno Unito.
Dunque, anche per quanto riguarda i suoi collegamenti con il costo del lavoro, lo Stato sociale del nostro paese non presenta specificità negative che giustifichino, di per se stesse, correzioni orientate alla competitività di prezzo. L’attenzione andrebbe invece più opportunamente richiamata sui limiti strategici che il nostro sistema produttivo manifesta riguardo agli aspetti tecnologici e qualitativi della competitività, resi più rilevanti dalla globalizzazione dei mercati. Per superare questi più reali e pericolosi limiti, è necessario innovare diffusamente il nostro sistema produttivo; ma per seguire con efficacia questa strada diventa strategica, da un lato, una maggiore diffusione di istruzione e formazione e, dall’altro, la presenza di più ammortizzatori e reti di sicurezza economico-sociali, capaci di compensare i rischi individuali e collettivi, strettamente connessi agli investimenti innovativi.
Così come nella generalità dei paesi europei, anche in Italia è cresciuta la disoccupazione degli ultra-cinquantenni. Per far fronte al fenomeno, le forme istituzionali di sostegno al reddito adottate in ciascun paese sono diverse. Se in Italia un canale improprio ma molto utilizzato è rappresentato dalle pensioni di anzianità, altrove è ampio il ricorso a forme specifiche di indennità di disoccupazione e a pensioni anticipate o di invalidità, concesse con criteri socio-economici che spesso accompagnano il lavoratore anziano fino all’età ufficiale di pensionamento.
Il costo economico e sociale connesso alle crescenti uscite precoci dal mercato del lavoro è rilevante. Tuttavia, l’imposizione di un più elevato limite di età per il pensionamento, non coordinata con altri provvedimenti, potrebbe generare rischi controproducenti rispetto agli obiettivi finanziari. In presenza di un mercato del lavoro incapace di assorbire tutti gli anziani, una correzione di questa natura aumenterebbe la pressione su altre forme di protezione sociale delle quali, peraltro, il nostro paese non è particolarmente dotato. L’obiettivo dovrebbe essere quello di realizzare politiche per l’invecchiamento attivo, tra le quali rientra certamente ogni intervento nell’istruzione e nella formazione permanente, che riduca i rischi di esclusione degli anziani legati all’evoluzione tecnologica.
Specialmente nel nostro paese, il necessario adeguamento qualitativo dello Stato sociale alle mutate esigenze sociali e produttive implica un aumento, non una riduzione, della sua presenza.
4. Nella gran parte dei paesi europei, specialmente in quelli maggiori, la tendenza in atto alla stabilizzazione, se non alla riduzione della spesa sanitaria pubblica si è accompagnata all’espansione della componente di mercato. Conseguenze negative si sono tuttavia verificate non solo per la minore diffusione e il peggioramento nell’equità distributiva delle prestazioni, ma anche nei costi di funzionamento. La riforma sanitaria – tentata invano nella prima metà degli anni ‘90 dal presidente Clinton – era stata motivata proprio dall’esigenza di ridurre i limiti di copertura e i costi eccessivi di un sistema sanitario, largamente basato su logiche privatistiche. Nella seconda metà del decennio, il numero di cittadini americani troppo poveri per potersi permettere un’assicurazione sanitaria privata ma non tanto da essere coperti dal sistema pubblico è salito fino a circa 45 milioni.
Negli anni ‘90, specialmente nella prima parte, l’Italia si è caratterizzata per una crescita particolarmente accentuata della spesa privata che, unico caso in Europa, ha più che compensato la riduzione della spesa pubblica. La quota della spesa privata su quella complessiva è passata dal 22 al 33%.
La presenza nel nostro sistema sanitario di problemi di appropriatezza degli interventi, di equità e di copertura assicurativa non esclude elementi di valutazione positivi da parte degli assistiti. Tuttavia, preoccupanti aspetti d’iniquità sono rivelati da numerosi indicatori. La mortalità per tutte le cause diminuisce sensibilmente tra i soggetti con maggior grado di istruzione e con maggior reddito. Il grado di accesso a cure specialistiche è minore per i pazienti con minore istruzione. Nel Sud del paese l’attesa di vita è inferiore. Anche per l’età media più bassa, nel Meridione ci si ammala di meno, ma, rispetto al Centro-Nord, si muore di più per malattie cardio-circolatorie e in una percentuale simile per i tumori.
Le cure dentarie e l’assistenza ai non autosufficienti costituiscono due settori di significativa carenza di copertura del nostro sistema pubblico. La capacità dei mercati assicurativi di coprire questi rischi è particolarmente problematica. In ogni caso, le differenti possibilità di accesso al mercato connesse ai redditi individuali creano problemi di iniquità e di riduzione del benessere collettivo.
Come già è stato sperimentato in altri paesi, accentuare la logica di mercato potrebbe dar luogo all’aumento dei costi e alla diminuzione di efficacia, di equità e di copertura del complessivo sistema sanitario.
5. La spesa per l’assistenza – comprendendo anche la componente assistenziale insita nei trasferimenti previdenziali – è pari a meno del 4% del Pil, un valore nettamente inferiore alla media europea.
Le carenze del nostro sistema assistenziale sono certamente corresponsabili del significativo fenomeno della povertà che, peraltro, è prevalentemente concentrato nel Mezzogiorno.
Nel 2001, il 12% delle famiglie italiane, che rappresentavano il 13,6% della popolazione, non raggiungeva la soglia della povertà relativa (fissata a 815 euro al mese per una famiglia di due persone). Nelle regioni meridionali la quota saliva al 24%, contro il 5% del Nord e l’8,4 del Centro.
In condizioni di povertà ‘assoluta’ (fissata per il 2001 a 560 euro mensili), viveva il 4,2% delle famiglie, corrispondenti al 5,3% della popolazione, cioè oltre 3 milioni di persone. In questo caso la concentrazione nel Mezzogiorno si presentava ancora più marcata.
La sua sperequata diffusione territoriale conferma che la povertà, in Italia, è un fenomeno largamente correlato alla condizione di disoccupazione per la quale il nostro sistema di welfare non prevede adeguate forme di sussidio. Nel 2001, la spesa per gli ammortizzatori sociali è rimasta stabile; in rapporto al Pil siamo a meno di un terzo della media europea.
6. Nel dibattito economico, sociale e politico del nostro paese, il sistema pensionistico continua ad avere una particolare importanza.
L’attesa verifica governativa sugli effetti delle riforme operate negli anni novanta ha confermato la loro efficacia nello stabilizzare la spesa pensionistica sul Pil; i risparmi di spesa ottenuti e quelli prevedibili fino al 2005 sono superiori di circa il 10% rispetto agli obiettivi fissati dalla legge di riforma del 1995.
Nel più lungo periodo, le proiezioni di spesa a legislazione costante non sono allarmanti.
La Ragioneria generale dello Stato, anche quando utilizza lo scenario macroeconomico e demografico di base non ottimistico, che darebbe luogo ad una crescita media annua del Pil nel prossimo mezzo secolo di circa l’1,5%, prevede una crescita progressiva del rapporto tra spesa pensionistica e Pil, che arriverebbe ad essere di circa due punti nel 2035 – la più bassa in Europa – per poi ridursi. Nelle previsioni va tuttavia tenuto conto di alcuni altri effetti ascrivibili a tendenze che dovrebbero verificarsi anche a legislazione costante.
Il già previsto passaggio progressivo dal sistema retributivo a quello contributivo, che collega l’entità della pensione all’età di ritiro dal lavoro, dovrebbe indurre un avanzamento spontaneo dell’età di pensionamento e, dunque, una variazione del profilo temporale della spesa complessiva. L’espansione relativa delle nuove categorie di lavoratori parasubordinati e di lavoratori autonomi che maturano pensioni più basse si tradurrà in un corrispondente contenimento del valore medio delle pensioni.
Se si tiene conto di queste due prevedibili tendenze, la crescita massima prevista del rapporto tra spesa pensionistica e Pil si riduce ad un solo punto. Immaginando poi anche un più augurabile e possibile trend di aumento della produttività, che sia coerente con una crescita media annua del Pil pari al 2% anziché all’1,5%, l’andamento del rapporto tra spesa pensionistica e Pil risulterebbe tendenzialmente decrescente.
Oltre ai vincoli finanziari, un sistema pensionistico deve tener conto anche delle compatibilità economico-sociali, che costituiscono la sua ragion d’essere primaria.
La progressiva applicazione già in atto del sistema contributivo abbasserà i tassi di sostituzione della prima pensione rispetto all’ultima retribuzione; i tassi saranno tanto più ridotti quanto minore sarà l’età di pensionamento, compresa tra un minimo di 57 e un massimo di 65 anni. Il già previsto adeguamento decennale dei coefficienti di trasformazione all’aumento della vita attesa ridurrà ulteriormente le prestazioni a parità di età di pensionamento.
Con il sistema contributivo a regime e con i futuri coefficienti di trasformazione corrispondenti alle attese demografiche, il tasso di sostituzione per un lavoratore dipendente con 35 annualità contributive sarà compreso tra il 45% e il 56%, in base all’età di ritiro dal lavoro. Con il precedente sistema retributivo il tasso era del 67%, indipendentemente dall’età di pensionamento. Per un lavoratore con contratto di lavoro coordinato e continuativo, sempre con 35 annualità contributive, il tasso di sostituzione oscillerà tra il 27% e il 34%.
Dal 1992, l’indicizzazione delle pensioni non tiene conto della crescita reale dei redditi da lavoro. Ipotizzando che quest’ultima sia pari al 2% annuo, un pensionato che a 60 anni avesse una pensione pari al 50% della retribuzione media vigente, a 80 anni la vedrebbe diminuita al 31%.
Le statistiche indicano come la vecchiaia non sia attualmente, nel nostro paese, la principale causa di povertà, se non in particolari condizioni. Tale situazione deriva anche dalla copertura pensionistica assicurata finora dalla previdenza pubblica. Con la legislazione attuale, però, il futuro che si prospetta è preoccupante. La copertura pensionistica del sistema pubblico sarà mediamente scarsa, e per larghi strati di lavoratori attuali risulterà inadeguata a garantire anche solo il reddito di sussistenza.
7. Le valutazioni dell’assetto attuale del sistema pensionistico sono condizionate dal diverso peso che può essere accordato a diverse esigenze: la tutela previdenziale e gli equilibri sociali, la sostenibilità finanziaria, i riflessi sul sistema produttivo e su quello finanziario.
Nel Disegno di legge delega in discussione al Parlamento, il progetto di ridurre fino a cinque punti i contributi pensionistici a carico delle imprese costituirebbe un taglio significativo del costo del lavoro. Nel breve periodo si avrebbero effetti positivi sulla competitività di prezzo del nostro sistema produttivo; ma queste non sarebbero le uniche conseguenze. Infatti, per il bilancio pubblico, a regime, il mancato gettito contributivo da parte delle imprese sarebbe dell’ordine dello 0,7% del Pil.
Se la riduzione dei contributi non fosse seguita dalla corrispondente riduzione delle prestazioni prevista dal meccanismo attuale, ne verrebbe sostanzialmente intaccato l’equilibrio attuariale.
Se invece, ipotesi molto più probabile, le prestazioni fossero adeguate al taglio contributivo, i tassi di sostituzione subirebbero un’ulteriore riduzione del 15% rispetto a quelli già decisi: a regime, la pensione di un lavoratore dipendente che si ritirasse a 60 anni con 35 anni di contributi, anziché essere pari al 48% dell’ultima retribuzione, sarebbe pari al 41%.
Nel progetto governativo, la ridotta copertura pensionistica fornita dal sistema pubblico sarebbe compensata dallo sviluppo della previdenza integrativa a capitalizzazione, adeguatamente incentivata dallo Stato. I nuovi fondi pensione sarebbero finanziati dirottando su di essi i flussi di salario differito che attualmente sono gestiti dalle imprese e alimentano il Trattamento di fine rapporto (Tfr); quest’ultimo sarebbe irrimediabilmente perso dai lavoratori che, dunque, subirebbero una riduzione secca del salario complessivo a favore dei profitti.
Nella fase di transizione si avrebbero due ulteriori effetti negativi.
Nel passaggio parziale dalla ripartizione alla capitalizzazione, dovendo corrispondere le pensioni già maturate con il vecchio sistema e contemporaneamente finanziare quelle che matureranno con il nuovo, la necessità di nuove risorse finanziarie o andrebbe ad ulteriore discapito dei consumi e della domanda globale o appesantirebbe il bilancio pubblico. La coesistenza di lavoratori con aliquote contributive differenti tra loro di ben cinque punti creerebbe una insostenibile concorrenza tra vecchi e nuovi assunti che destabilizzerebbe il mercato del lavoro, i rapporti intergenerazionali e, più in generale, gli equilibri sociali.
8. Corrispondentemente allo sviluppo dei fondi a capitalizzazione, le prestazioni pensionistiche, oltre ad essere penalizzate dai maggiori costi di gestione, sarebbero maggiormente esposte all’instabilità dei mercati finanziari.
Nei primi nove mesi del 2002, i fondi chiusi già operanti nel nostro paese hanno offerto rendimenti negativi medi del 7,7%; i fondi aperti hanno perso il 14,1%.
Naturalmente, i risultati di un periodo di crisi come quello in atto da oltre un biennio non possono essere generalizzati; tuttavia, anche le precedenti speranze e promesse di elevati rendimenti, diffuse mentre si gonfiava la cosiddetta bolla speculativa, sono ingiustificate.
Negli ultimi decenni, caratterizzati dalla globalizzazione dei mercati, un sicuro elemento di novità che si è consolidato è la più accentuata variabilità dei rendimenti finanziari; si tratta di un mutamento stabile che, evidentemente, accresce le già note difficoltà dei sistemi a capitalizzazione di soddisfare i requisiti di sicurezza delle prestazioni richiesti ai sistemi pensionistici. La valutazione dei rendimenti assicurati dai fondi, a causa della loro variabilità, dipende dal periodo di tempo preso a riferimento. Ad esempio, negli Stati Uniti, ma non in altri paesi, tra il 1981 e il 2000, il rendimento reale annuale medio è stato superiore alla crescita del Pil. Se invece si considerano soltanto gli anni successivi al 1995, anche negli Usa i risultati sono sensibilmente inferiori, fino a diventare anche fortemente negativi.
Nell’ultimo triennio 2000-2002, la perdita di valore delle attività patrimoniali dei fondi pensione a livello mondiale è stata di circa il 20%. Solo nell’ultimo anno, la distruzione di risparmio depositato presso i fondi pensione è stato di circa 1400 miliardi di dollari, l’equivalente dell’intero reddito nazionale prodotto nel nostro paese.
Sul versante della effettiva copertura pensionistica dei lavoratori e della complessiva equità, le esperienze di passaggio alla capitalizzazione confermano i problemi tipici che la teoria attribuisce alle forme private di assicurazione. La copertura è, in generale, limitata e i benefici affluiscono in maggior grado ai percettori di redditi elevati; ciò accade anche a causa delle modalità di incentivazione regolate dal criterio della deduzione fiscale che, anche in Italia, avvantaggia i contribuenti con aliquote marginali d’imposta maggiori.
Le peculiarità del sistema produttivo e finanziario italiano, caratterizzato da piccole imprese che non si quotano in borsa e hanno difficoltà di accesso al credito, rendono ancora più incerta la convenienza dello sviluppo dei fondi pensione nel nostro paese. Già oggi, l’investimento azionario dei fondi pensione esistenti si rivolge verso titoli di imprese nazionali solo in misura del 18%. Il dirottamento completo per il futuro del Tfr farebbe affluire ai fondi pensione circa 100 miliardi di euro in sette anni. È facile prevedere che larghissima parte di questo ingentissimo flusso di risparmio nazionale, oggi gestito dalle nostre imprese, verrebbe investito all’estero.
Entro limiti ridotti e con le dovute accortezze, da valutare anche in rapporto alle specificità nazionali, la previdenza a capitalizzazione può integrare quella a ripartizione; non può invece sostituirla in misura significativa senza rischiare effetti negativi non solo sugli equilibri sociali, ma anche sulla funzionalità del sistema pensionistico e del complessivo sistema economico.
9. La sostenibilità finanziaria è un vincolo importante, ma qualsiasi intervento sul welfare state non può astrarre dalla salvaguardia della coesione sociale. Peraltro, la coesione sociale, oltre ad essere un valore fondante dello sviluppo civile, sempre più costituisce un prerequisito della crescita economica.
Lo Stato sociale, dunque, favorisce la coesione sociale e la crescita economica; allo stesso tempo la sua plurisecolare e dinamica presenza nelle società capitalistiche è la prova che in esse, bisogni sociali ed economici rilevanti per qualità e quantità possono e di fatto sono più convenientemente soddisfatti al di fuori del mercato e della logica del profitto. Non è casuale che il neoliberismo, diventato monopolio ideologico, abbia concentrato la sua critica e la sua azione concreta contro i sistemi pubblici di welfare. Si tratta di un’involuzione che contraddice le analisi teoriche e le scelte concrete operate con l’apporto determinante di una pluralità di correnti di pensiero e di interessi non antagonistici allo sviluppo capitalistico. Che oggi nella sinistra ci siano significative forme di accondiscendenza con progetti di riduzione pregiudiziale dell’intervento pubblico in campo sociale è un segno eloquente della crisi d’identità culturale e politica, che essa sta attraversando. Per uscirne è indispensabile recuperare una propria e qualificante capacità d’analisi che sappia indicare obiettivi di progresso. La difesa dello Stato sociale è una delle questioni ‘centrali’ poste all’ordine del giorno dalla fine del ‘secolo breve’.