Fra sensibilità democratica e pensiero: il ruolo ambiguo delle istituzioni nel programma dell’Unione

FRA SENSIBILITA’ DEMOCRATICA E PENSIERO UNICO: IL RUOLO AMBIGUO DELLE ISTITUZIONI NEL PROGRAMMA DELL’UNIONE

Per esprimere un giudizio sul modo in cui l’Unione ha affrontato nel suo programma la questione istituzionale è indispensabile, preliminarmente, svolgere una riflessione sulle caratteristiche delle trasformazioni che hanno subito i sistemi istituzionali nel corso degli ultimi anni. Molto sommariamente tre indirizzi hanno caratterizzato il periodo che intercorre fra i primi anni ’90 ed oggi.

La torsione presidenzialista e maggioritaria

Il primo indirizzo ha teso a rimettere in discussione il modello di democrazia rappresentativa nato nel dopoguerra. Sul banco degli imputati è finito il proporzionale, responsabile, a detta delle maggiori forze politiche – anche del centro-sinistra – di aver causato: ingovernabilità, frammentazione e delega al sistema dei partiti. Di qui si è sviluppato un processo (che è inutile richiamare nelle sue diverse fasi) mirato ad introdurre: sistemi elettorali maggioritari, elezioni dirette dei premier e concentrazioni dei poteri negli esecutivi. Questa tendenza ha informato tutte le modifiche introdotte nei vari livelli istituzionali e cioè: i comuni, le municipalità (dove sono state istituite), le province e le regioni, benché in quest’ultimo caso si sia prodotta una certa disomogeneità, in virtù dell’autonomia statutaria riconosciuta agli stessi consigli regionali. Ne sono rimaste parzialmente escluse, per lungo, tempo le istituzioni statali per le difficoltà incontrate nella mediazione politica. Il fallimento della “bicamerale” presieduta da D’Alema ha impedito che s’introducessero forme di premierato forte. Nel frattempo, però, la legge elettorale era già stata modificata con l’introduzione del “mattarellum”, forma ibrida e assai discutibile di legge elettorale incardinata sulla designazione dei parlamentari per il 75% tramite ballottaggi nei collegi uninominali. Il presidenzialismo è stato invece definitivamente assunto nell’ordinamento istituzionale nazionale con la recente riforma costituzionale del centro-destra che ha introdotto: la designazione del leader da parte della coalizione, il rafforzamento dei suoi poteri, la possibilità di scelta dei ministri e del ricorso ad elezioni anticipate. Per questa ragione, fra l’altro, l’impegno nel prossimo referendum ad abrogare tale riforma resta decisivo.

Il federalismo e la disarticolazione territoriale del paese

Il secondo indirizzo del processo di revisione istituzionale sviluppatosi nel corso degli anni ’90 è stato quello dell’attribuzione di crescenti livelli di autonomia alle istituzioni locali. Una prima concretizzazione si è avuta con la riforma costituzionale voluta dal centro sinistra e contrastata, in sede di approvazione, dalla destra. Con tale riforma alle regioni a statuto ordinario è stata attribuita un’ampia sfera di funzioni che sono state sottratte allo stato. Il meccanismo messo in atto era assai farraginoso perché la distinzione fra materie di “competenza esclusiva dello stato”, materie di “competenza esclusiva delle regioni” ed, infine, di materie di “competenza concorrente” hanno creato i presupposti per una confusione nell’attribuzione delle funzioni, e hanno determinato continui contenziosi fra stato e regioni davanti alla Corte Costituzionale. Significativamente, la ridislocazione dei poteri si è ispirata al “federalismo”, termine istituzionalmente inappropriato e politicamente assai discutibile, essendo segnato dalla propensione non già al decentramento ma alla disarticolazione territoriale dei poteri. La recente modifica costituzionale introdotta dal governo Berlusconi non ha fatto che portare agli estremi questa opzione, attribuendo alle regioni competenze esclusive, e non più concorrenziali, su questioni nevralgiche come scuola, sanità e polizia locale, minando l’unità e la coesione nazionale.

Il ridimensionamento delle funzioni pubbliche

Vi è infine un terzo indirizzo ben presente negli anni ’90 che ha ispirato numerose iniziative in campo legislativo e che ha alimentato una nuova cultura amministrativa. Ci riferiamo al costante ridimensionamento delle funzioni del pubblico a beneficio del privato. Non si tratta solo dell’assunzione di modalità di gestione della pubblica amministrazione di natura privatistica, quanto di un vero e proprio smantellamento delle funzioni pubbliche. Ciò si è prodotto non solo in virtù di una legislazione ad hoc, ma anche attraverso politiche di restrizione della spesa che hanno comportato, inevitabilmente, la liquidazione di proprietà pubbliche e la rinuncia allo svolgimento di alcune funzioni, anche socialmente rilevanti. Gli esempi più eclatanti si sono avuti nel campo delle imprese partecipate dallo stato, la cui cessione parziale o totale ai privati ha rappresentato una delle novità più inquietanti dell’esperienza del primo governo Prodi. Accanto alla privatizzazione delle imprese manifatturiere, ha poi proceduto la cessione delle aziende pubbliche impegnate nella gestione di importanti servizi a rete, come i trasporti pubblici locali, il gas, l’energia, i rifiuti, l’acqua. Anche se per queste due ultime tipologie non si è giunti, come per le altre, all’obbligatorietà della liberalizzazione ma si è mantenuta la possibilità di conservare le gestioni in house. Il processo di privatizzazione si è poi ulteriormente allargato attraverso l’affidamento di servizi locali (outsourcing) a soggetti privati in particolare nel campo assai vasto dei servizi alla persona.E’ tenendo presente questi tre indirizzi fondamentali che è possibile esprimere un giudizio sulle scelte di governo che l’Unione si appresterebbe a fare, almeno sulla base del programma sottoscritto. Possiamo da subito anticipare che se sui primi due le novità sono abbastanza positive – pur essendoci delle ombre che è comunque bene sottolineare – gli elementi più critici si ritrovano nel terzo indirizzo, che a loro volta rimandano ad alcune scelte preoccupanti in tema di politica economica.

La sensibilità democratica dell’Unione e le pulsioni presidenzialiste

Ma veniamo al punto. Sul terreno delle regole non si può che esprimere un apprezzamento per la scelta di fondo compiuta dalle forze dell’Unione che mira ad impedire la manomissione della carta costituzionale. Ci riferiamo all’elevamento del quorum necessario a introdurre modifiche costituzionali (dalla maggioranza semplice ai due terzi). Si tratta di una scelta opportuna che eviterebbe stravolgimenti del testo costituzionale da parte di maggioranze risicate. Analogamente si punta ad elevare il quorum necessario all’elezione del Presidente della Repubblica. Positiva è anche l’attribuzione alle minoranze di poteri di controllo, con la presidenza delle commissioni di inchiesta. Inoltre, anche sul tema della partecipazione, l’impegno ad abbassare il quorum di validità del referendum è apprezzabile in quanto permette di rivitalizzare un istituto ormai praticamente inutilizzabile. Su questi aspetti l’Unione da di sé un’immagine oggettivamente diversa da quella del centro destra facendosi paladina delle garanzie democratiche. A maggior ragione è positiva in questo contesto la scelta di osteggiare la riforma costituzionale voluta dal centro destra, con tanto di “premierato forte” e di devolution. Al di là di questi apprezzamenti generali, però, si deve sottolineare la presenza di proposte discutibili che rappresentano i cascami di quella impostazione presidenzialistico-maggioritaria che tanti danni ha prodotto in questi anni. Un primo punto critico è rappresentato dalla scelta di rafforzamento dei poteri del premier, con l’attribuzione allo stesso della scelta dei membri del governo. Ci muoviamo qui lungo la direzione tracciata dalla proposta Amato a suo tempo avanzata. Una proposta certamente meno pericolosa di quella assunta dal centro destra ma non per questo condivisibile. Una seconda annotazione merita quella misura di razionalizzazione istituzionale che si riferisce alla omogeneizzazione dei sistemi istituzionali regionali. Parrebbe si trattasse di una norma di buon senso ma conoscendo l’esito dei processi di revisione degli statuti regionali – che hanno riconfermato l’elezione diretta del presidente della giunta e un sistema elettorale con premio di maggioranza – risulta evidente che con tale omogeneizzazione si punta a ratificare una volta per tutte il sistema maggioritario e presidenzialistico a livello regionale. Vi è infine un altro punto sul quale non vi sono nel programma di governo dell’Unione indicazioni chiare, ma che trova conferma da numerosi e autorevoli interventi e, cioè, la volontà di modificare la nuova legge elettorale voluta da Berlusconi in senso maggioritario. Nulla è dato sapere se poi si approderà ad un ragionevole sistema “alla tedesca” o se s’introdurranno alcune modifiche tali da garantire la maggioranza alla coalizione vincente anche al Senato, vero punto debole della riforma introdotta dal governo Berlusconi. In ogni caso, il rischio di un blitz maggioritario è presente e ciò non può che preoccupare. L’unione, insomma, ribadisce l’obiettivo del conseguimento di un bipolarismo compiuto, anche se si è attenuata quell’ispirazione “integralista” che ha caratterizzato il dibattito nello scorso decennio.

I cascami del federalismo: la questione fiscale e il patto di stabilità interna

Sul piano della riforma del sistema dei poteri, la scelta di contrastare nel referendum la devolution è assolutamente condivisibile, così come è positivo che si sia rivista la ripartizioni delle funzioni fra stato e regioni prevista nella riforma costituzionale dell’Ulivo, un vero e proprio pasticcio al quale bisognava porre rimedio. Ancora, va valorizzato l’impegno assunto dal centro-sinistra a prevedere a livello costituzionale l’intervento dello stato, anche nelle materie di competenza regionale, nel caso di superiori interessi del paese da tutelare. E, tuttavia, la proposta programmatica del centro sinistra continua a risentire dell’impostazione federalista. Non ci riferiamo solo all’introduzione del Senato federale, la cui efficacia è tutta da dimostrare, ma anche ad altre scelte. E’ il caso delle proposte in campo fiscale per ciò che riguarda il finanziamento degli enti locali. Lo schema resta quello di sempre, benché vi siano piccole correzioni. La parte più sostanziosa delle entrate dovrebbe essere costituita dalla compartecipazione ai tributi erariali, cui si aggiungerebbe una quota derivante dall’autonomia impositiva locale e, infine, i trasferimenti statali finalizzati al riequilibrio territoriale. Si tratta di un’impostazione che trova dei limiti evidenti nel momento in cui l’entità delle risorse destinate al fondo perequativo dipende a sua volta dalla consistenza di quelle che sono trattenute dalle istituzioni locali. Il che lascia supporre che, alla fin fine, la disparità nella disponibilità finanziaria difficilmente sarà superata ed anzi potrebbe ulteriormente incrementarsi. Si noti, inoltre, che nel programma viene ribadito il coinvolgimento degli enti locali nel conseguimento degli obiettivi fissati dagli accordi di Maastricht col mantenimento del “patto di stabilità interna”, seppure reso meno rigido attraverso l’eliminazione dei tetti alle spese e con l’introduzione dei limiti ai saldi di bilancio. Ciò significa che nel migliore dei casi gli enti locali resteranno prigionieri di una manovra di riduzione del debito che punta con ogni evidenza a limitare i trasferimenti dello stato. Ecco perché un’impostazione anche più soft di federalismo fiscale ha in sé elementi negativi. La funzione di riequilibrio finanziario, infatti, rischia di rimanere debole, non consentendo di superare le differenze territoriali nell’erogazione dei servizi.

L’accentuazione di una spinta liberalizzatrice e privatistica

Soffermiamoci, infine, sull’aspetto maggiormente critico del programma dell’Unione, quello relativo alle funzioni delle istituzioni pubbliche. A tale proposito, in verità, non si può sostenere che l’impostazione assunta all’epoca del primo governo Prodi sia stata modificata. Anzi, per molti versi, quella impostazione viene rafforzata. Ci si riferisce alla scelta di un ulteriore ridimensionamento delle funzioni pubbliche attuato attraverso la loro dismissione, la cessione di aziende a controllo pubblico, il rifiuto dell’intervento diretto dello stato in economia. Ma veniamo allo specifico. Nel campo dei servizi si è molto enfatizzata la scelta di lasciare in mano pubblica la gestione dell’acqua. Pur trattandosi di un impegno condivisibile, ciò non significa che siamo alla presenza di una svolta antiliberista nel campo dei “beni comuni”. Nella realtà ci troviamo di fronte alla classica eccezione che conferma la regola, ammesso che alla prova dei fatti questa volontà trovi conferma, sia in sede legislativa, sia nelle politiche messe in opera. Il capitolo sui servizi a rete, si apre, infatti, con l’esaltazione della “liberalizzazione” come scelta decisiva al fine di garantire la concorrenza e quindi la tutela del consumatore. Giacché liberalizzazione significa “messa a gara” della gestione di tutti i servizi a rete (con l’esclusione appunto dell’acqua), ciò fa sì che si creino le condizioni per un’estesa privatizzazione, nel momento in cui i privati ottenessero quote delle società pubbliche di gestione o che, addirittura, subentrassero totalmente nella proprietà. Colpisce nel programma dell’Unione il carattere strategico attribuito a tale scelta, il che non lascia ben sperare. Anche ammesso che l’acqua rimanesse un’eccezione si deve sottolineare che, per esempio, la gestione dei rifiuti – oggi ancora realizzabile in house – sarebbe obbligatoriamente liberalizzata. Ci troveremmo perciò di fronte ad un sostanziale arretramento, almeno sul piano legislativo. Quest’ansia liberalizzatrice – che muove dalla convinzione della sostituibilità del pubblico anche nell’erogazione dei servizi – trova ulteriore conferma nella parte del programma che affronta il tema dei servizi alla persona e che, non a caso, si apre con l’assunzione esplicita dell’intreccio pubblico–privato come modalità ottimale di gestione. L’intervento del settore no profit, in questo caso, viene considerato essenziale. E’ qui inutile soffermarsi sul ventaglio di impegni che l’Unione si assumerebbe in caso di vittoria per sostenere il no-profit, quello che conta è che con quest’impostazione la “sussidiarietà orizzontale” diviene il principio ispiratore fondamentale nella gestione dei servizi alla persona.

Istituzioni e pensiero unico

E’ questo il punto in assoluto più critico dell’impostazione istituzionale assunta dall’Unione: lo stato deve ritrarsi dalla gestione diretta dei servizi. Questi compiti meglio sono svolti da strutture private. Il compito dello stato è di garantire trasparenza nella cessione di funzioni, di dettare alcune regole sul loro esercizio e di garantirne il controllo. Questa impostazione non si riferisce solo alla gestione dei servizi ma riguarda anche altri campi. Si considerino, ad esempio, le politiche di sviluppo. Nella promozione di nuove attività produttive o nella riqualificazione di quelle esistenti gli strumenti privilegiati sono: la defiscalizzazione, gli incentivi (magari indirizzati ad obiettivi più mirati), l’accesso a servizi specializzati, la compressione del costo del lavoro. Nulla che implichi un intervento diretto e forte dello stato, neppure per ciò che riguarda settori in cui non è disponibile nel paese una consistente capacità imprenditoriale. Il caso del Mezzogiorno è in tal senso emblematico. Non si può che cogliere in tali scelte la funzionalità ad un disegno di politica economica liberista nel quale la spesa pubblica viene, in larga misura, considerata improduttiva, in cui ogni monopolio pubblico diventa ostacolo al dispiegarsi della libera concorrenza e in cui l’abbattimento del debito è perseguibile, in primis, attraverso il contenimento della spesa pubblica. In tal senso si spiega anche l’opzione a favore del “federalismo fiscale”, mezzo principe per ridurre la spesa pubblica statale. La maggiore sensibilità democratica dell’Unione si esplica nel garantire il funzionamento corretto delle istituzioni e nell’evitare, come più volte viene citato nel programma, la “dittatura della maggioranza”; la sua vocazione razionalizzatrice nell’enfasi che ripone sul tema della riforma dell’amministrazione pubblica, quale mezzo per consentire prestazioni più efficienti; la sua vocazione moralizzatrice nella scelta di introdurre norme per risolvere il conflitto di interessi e per liberare le istituzioni da pratiche clientelari e propensioni alla lottizzazione; la sua sensibilità sociale, infine, nel tentativo di evitare che le disparità si accentuino sia sul piano del reddito che dell’erogazione di servizi minimi a livello territoriale. Il punto debole sta nel fatto che, pur con questi presupposti, in ultima analisi è il mercato a dettare le condizioni mentre lo stato si limita a garantirne un funzionamento meno distorto e supplisce in parte alle disparità che questo produce.