Federalismo conflittuale

1.Nel momento in cui scrivo, a rigore, la riforma che modifica quasi totalmente il Titolo V della seconda parte della Costituzione relativo alle Regioni non è entrata in vigore e non è detto che entri in vigore. Infatti, dalla pubblicazione sulla «Gazzetta ufficiale» del progetto approvato dalle due Camere con la maggioranza assoluta decorrono tre mesi entro i quali cinque Consigli regionali, oppure cinquecentomila elettori, oppure un quinto di ciascuna Camera possono chiedere un referendum sul progetto, dal cui esito dipende il destino di esso: se il corpo elettorale approva, il progetto diventa legge costituzionale; se il corpo elettorale non approva, il procedimento cade nel nulla e resta in vigore il precedente testo. Quindi allo stato attuale non possiamo dire se e quando la riforma entrerà in vigore. Se però vogliamo esaminare e valutare il nuovo testo approvato dalle due Camere dobbiamo immaginare che esso sia in vigore e simulare nei ragionamenti le conseguenze di ordine normativo che esso comporta.
2.Conviene cominciare dal nuovo Art. 114, perché riassume bene il senso complessivo della riforma. In esso nel primo comma al posto della vecchia dizione: «La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni» viene scritto: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato». Con la prima formula lo Stato non è una parte della Repubblica, ma rappresenta la Repubblica come ente unitario, che al suo interno si riparte in unità minori. Con la seconda formula la Repubblica è un mero nome riassuntivo a cui non corrisponde alcun soggetto, perché la Repubblica è data dalla sommatoria dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e, si badi bene, dello Stato. Non c’è nessun soggetto che impersona, e dunque fa agire, la Repubblica, come ente unitario; la Repubblica è una risultante dell’interazione tra molti soggetti, tra i quali si colloca, in parità con gli altri, anche lo Stato.
Il popolo italiano non ha più uno strumento specifico di direzione unitaria, a cui affidare la responsabilità delle trasformazioni sociali di cui parla l’Art. 3, secondo comma; l’unico ente che potrebbe assolvere questo compito, e che nella Costituzione ancora formalmente vigente ha questo compito, e cioè lo Stato, nel progetto è una entità con compiti numerati e limitati, distinti da quelli di altre entità egualmente garantite nei loro poteri, privo di qualunque funzione unificatrice che lo collochi in posizione sovraordinata.
Questo è il motivo conduttore di tutta la riforma, che spiega le molte articolazioni particolari che il principio ispiratore ha suggerito, come vedremo molte volte, in tutte le questioni cruciali.
Va notato che in questo modo la riforma si pone in netto contrasto con i principi ispiratori della prima parte, e si conferma, come del resto è inevitabile, e come gli studiosi onesti hanno sempre sottolineato, che ogni Costituzione è un atto che nasce con una sua coerenza, e che pensare di sostituire una parte significativa senza toccare le altre è illusione, se questa nuova parte si ispira a principi diversi da quelli delle restanti parti.
3.Un altro aspetto caratterizzante della riforma sta nell’ingresso trionfale entro la Costituzione del principio di sussidiarietà, sia in senso verticale che in senso orizzontale. Del principio in senso verticale (e cioè nei rapporti tra Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato) dirò dopo. Ora sottolineo quello in senso orizzontale. Nel nuovo Art. 118, nel quarto e ultimo comma si dice: «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». Questo articolo non solo rende legittima (senza apparenti limitazioni: vedremo dopo che almeno qualche limitazione, in base ad altri articoli della Costituzione, rimane) la devoluzione ai privati di attività di interesse generale, ma addirittura obbliga gli enti pubblici a giustificare, in base al principio di sussidiarietà, l’assunzione in proprio di tali attività, giacché esse in principio, se i cittadini singoli e associati sono in grado di svolgerle, spettano a loro e non agli enti pubblici. Scuola, sanità, assistenza, previdenza, cultura e in generale tutti i servizi sociali vanno svolti anzitutto dai privati, e poi, solo se questi si dimostrano incapaci di assicurarli, possono essere assunti dagli enti pubblici. Le sole attività di interesse generale che non possono essere attribuite ai privati sono quelle che comportano poteri autoritativi, e cioè poteri di imposizione di obblighi e divieti: è da ritenere che, in forza della restante parte della Costituzione, solo atti dei poteri pubblici possano imporre obblighi e divieti. Tutta la prima parte della vigente Costituzione, per quanto riguarda i servizi sociali, diventa ufficialmente carta straccia (si pensi, per contrasto, alla formulazione dell’Art. 33, secondo comma: «La Repubblica… istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi», con cui, esattamente all’opposto di quanto dice il principio di sussidiarietà, lo Stato ha comunque l’obbligo di istituire scuole per tutti gli ordini e gradi). Nel migliore dei casi si assisterà a lotte furibonde nelle diverse sedi sulla opportunità o meno di affidare ai privati questo o quel servizio pubblico.
4.La ripartizione della potestà legislativa, come è noto, viene totalmente rovesciata rispetto alla vigente Costituzione. Mentre fino a oggi le Regioni avevano potestà legislative numerate e tassative, solo nelle materie espressamente indicate nell’Art. 117 (per le Regioni ordinarie) o negli statuti speciali (per le Regioni speciali), la riforma prevede che lo Stato abbia competenze legislative numerate, e che in ogni altra materia la competenza spetti alla Regione. In realtà si danno tre casi:
a. materie spettanti esclusivamente allo Stato (l’elenco di tali materie sta nel nuovo Art. 117, comma secondo); b. materie spettanti alle Regioni col vincolo dei principi fondamentali riservati alle leggi dello Stato (l’elenco di tali materie si trova nel terzo comma dell’Art. 117); c. tutte le altre materie, spettanti alle Regioni (ovviamente non ci può essere elenco).
A parte sta la competenza in materia tributaria, come vedremo.
Rispetto a questa costruzione, così come sta scritta nel progetto, vanno fatte una critica generale, che mette in discussione lo stesso criterio guida, e critiche specifiche sulla cattiva e talvolta contraddittoria specificazione del criterio guida.
Per quanto riguarda il criterio base, mentre è democratico e conforme agli interessi del popolo che l’amministrazione sia quanto più vicina è possibile agli amministrati, esattamente al contrario la legge deve essere la più generale possibile, perché solo così si garantisce l’eguaglianza davanti alla legge, che pure è un principio liberale.
Su questa questione cruciale, di principio, io credo che vada fatta una battaglia chiara e coerente, senza inutili e perdenti preoccupazioni tattiche. Se modifica vi deve essere, questa deve riguardare anche la correzione di errori della vigente Costituzione: tra questi errori il più grave è stato quello di dividere la funzione legislativa, che invece deve unire i cittadini. La cosa è tanto più grave e ridicola quando si rifletta che oggi il problema è avere leggi eguali a livello europeo, prima ancora che statale.
Venendo a un’analisi interna al progetto, vanno sottolineati i molti casi di incerta indicazione dei confini, che darebbero luogo inevitabilmente a continue risse tra i diversi enti (del resto questa è una caratteristica generale del progetto, come dirò riassuntivamente alla fine): spettano alla competenza esclusiva dello Stato le «norme generali sull’istruzione», ma spetta alla competenza concorrente delle regioni la materia «istruzione»; spetta alla competenza esclusiva dello Stato la «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali» ma spetta alla competenza concorrente delle Regioni il «governo del territorio» e la «valorizzazione dei beni culturali e ambientali»; spetta alla competenza esclusiva dello Stato la materia della previdenza sociale, ma spetta alla competenza concorrente delle Regioni la previdenza complementare e integrativa; spetta allo Stato la materia dei rapporti internazionali che lo Stato tiene con altri Stati, ma spetta anche alle Regioni concludere accordi e intese con Stati «nelle materie di loro competenza» (e cioè in tutte meno quelle di competenza esclusiva dello Stato), sia pure «nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato».
Vi sono poi scelte gravi e inaccettabili. La più grave è quella secondo cui spetta allo Stato determinare i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»: questo vuol dire che vi sarà eguaglianza tra i cittadini solo nel minimo, e totale diseguaglianza al di sopra del minimo garantito. Si tratta di una previsione gravissima e intollerabile, contro qualunque principio civile.
Inaccettabili sono poi molti casi di competenza concorrente: tutela e sicurezza del lavoro (di nuovo si ammette che questi due beni essenziali possano essere diversamente tutelati nelle diverse Regioni); ricerca scientifica e tecnologica (è pura follia affidare alle Regioni la competenza in tali questioni); tutela della salute (ribadisce la grave scelta di non garantire eguaglianza di tutela delle persone); grandi reti di trasporto e navigazione (anche questa sembra una scelta tecnicamente folle).
Gravissima poi è la scelta di sottrarre alla stessa competenza ripartita l’istruzione e la formazione professionale, quando anche i muri sanno che si tratta del settore più scandaloso di tutto il nostro ordinamento, per le incredibili ruberie e disfunzioni che lo caratterizzano.
5.Un vero rebus è il primo comma del nuovo Art. 118, nel quale il nuovo testo disciplina le competenze amministrative di tutti gli enti pubblici territoriali, dal Comune allo Stato. La regola generale enunciata è che le funzioni amministrative sono attribuite in generale ai Comuni: quindi, si dovrebbe concludere, tutte le funzioni amministrative, salvo quelle attribuite ad altri soggetti. Il problema naturalmente (tralasciando la sorpresa di un’attribuzione generale ai Comuni di tutte le funzioni amministrative, che costituirebbe un unicum nel mondo) è sapere chi ha il potere di sottrarre funzioni amministrative ai Comuni e attribuirle ad altri. Il primo comma dell’Art. 118 si dimentica semplicemente di questo punto cruciale: usa la forma passiva («le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato…»).
Il secondo comma dello stesso Articolo 118 sembra risolvere il problema, ma, seguendo le sue stesse parole, in realtà lo complica, fino a dire esattamente il contrario del primo. Leggiamo: «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze». Qui si fa differenza tra funzioni proprie e funzioni conferite: in primo luogo, per quanto riguarda i Comuni, si usa un nuovo aggettivo («proprie» rispetto ad «attribuite»), e questo fa nascere il sospetto che si tratti di due cose diverse; in secondo luogo, nel primo comma le funzioni attribuite sono tutte meno quelle «conferite», cosicché tutte le altre funzioni di tutti gli altri enti meno i Comuni sono conferite (da qualcuno con un proprio atto, evidentemente, anche se non sappiamo ancora chi e come), mentre nel secondo comma si fa distinzione tra funzioni proprie e funzioni conferite di Province e Città metropolitane, cosicché per questi enti non tutte le funzioni amministrative sono conferite, in contraddizione col primo comma; in terzo luogo, quel che è più grave, le funzioni proprie spettano anche a Province e Città metropolitane, cosicché se le funzioni proprie dei Comuni sono le stesse di quelle chiamate «attribuite» nel primo comma, non è più vero che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che siano conferite ad altri, giacché anche Province e Città metropolitane hanno funzioni `proprie-attribuite’; se invece le funzioni proprie sono diverse da quelle attribuite, non si capisce in che cosa consista la qualità di «proprie», rispetto ad «attribuite» e «conferite»; in quarto luogo, stabilito che le funzioni proprie spettano sia ai Comuni, sia alle Province sia alle Città metropolitane, se si dà alla parola `proprie’ il significato di «assunte per propria determinazione» (visto che non sono conferite), non si capisce come e chi riuscirà ad arbitrare i conflitti tra Comuni, Province e Città metropolitane che intendano attribuirsi la medesima funzione amministrativa da ciascuno considerata come propria.
Questa difficoltà ricostruttiva, che deriva dall’uso di diversi aggettivi (attribuite, proprie, conferite), i quali per di più sembrano cambiare significato da frase a frase, viene aggravato dalla considerazione che nell’Art. 117, Lett. p si prescrive che spetta esclusivamente alla legge statale la materia delle «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» (oltre che la materia della legge elettorale che li riguarda e degli organi di governo). Abbiamo così un quarto aggettivo che si aggiunge ai precedenti (funzioni «fondamentali»), e non si capisce se le funzioni fondamentali rientrano tra le proprie, o tra quelle conferite (ovviamente dallo Stato) o sono una categoria diversa (del tutto separata dalle prime due, o comprensiva in parte o in tutto anche di funzioni proprie o di funzioni conferite, o ambedue). Il seguito del secondo comma dell’Art. 118 forse risolve alcuni (ma non tutti i) problemi, dicendo però esattamente il contrario di quanto detto nel primo comma e nella prima parte del secondo comma: in questa seconda parte del secondo comma si dice che a Comuni, Province e Città metropolitane spettano le funzioni ad essi «conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze» (si intende: secondo le rispettive competenze dello Stato e delle Regioni in materia legislativa).
Rispetto allo Stato la risposta è semplice: posto che le leggi statali hanno competenze numerate, in quelle materie la legge statale può scegliere: o attribuire le funzioni amministrative a strutture statali, oppure attribuirle ai Comuni o alle Province o alle Città metropolitane (fatte salve le funzioni fondamentali di ciascuno di questi tre enti, che però spetta pur sempre alla legge statale individuare, in base all’Art. 117, Lett. p).
Rispetto alle Regioni però le cose stanno del tutto diversamente, perché le Regioni sul piano legislativo sono competenti su qualsiasi altra materia. Dunque la legge regionale, nelle materie non statali, e cioè in tutte meno che in quelle statali, può riservare a se stessa le funzioni amministrative, oppure conferirle a Comuni o a Province o a Città metropolitane (sempre fatte salve le funzioni fondamentali di ciascun tipo di ente che saranno stabilite solo con legge statale). Cioè non è affatto vero che le funzioni amministrative spettano in principio ai Comuni (come dice il primo comma): i Comuni avranno tante competenze quante saranno indicate o da leggi statali o da leggi regionali. Al più, stando alla lettera del nuovo Art. 118, si potranno ipotizzare casi nei quali, in assenza di leggi e di riserve di legge, i Comuni potranno svolgere funzioni amministrative che essi si auto-attribuiscono, fermo restando però che nei casi di riserva di legge ci vuole sempre la previa legge, e nei casi non ricoperti da riserva la legge statale o regionale può sempre intervenire e quindi modificare anche le funzioni amministrative dei Comuni (resta fermo, si spera, che le funzioni che comportano poteri autoritativi hanno sempre bisogno di una previa legge). Quanto alle funzioni proprie di Province e Città metropolitane, restano gli interrogativi sopra enunciati, insolubili sulla base della scrittura dell’Art. 118.
Se poi le forze politiche volessero cercare di dare pratica efficacia al primo comma e ricorrere ovunque è possibile contro leggi statali e regionali che tolgono o non danno competenze ai Comuni, e se Province e Città metropolitane volessero rivendicare funzioni amministrative proprie in nome del principio di «sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza», ritroveremmo quella guerra permanente tra enti che costituisce il tratto distintivo della riforma.
6.Il massimo di confusione si realizza nel nuovo Art. 119, che è semplicemente ingestibile. Tralascio il primo comma, che, a parte la dizione goffa (che vuol dire «autonomia finanziaria di spesa»?), si presenta come una proposizione retorica senza contenuto normativo. Il cuore dell’Art. 119 sta nel secondo comma, nel quale viene affermata la regola secondo cui Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni «stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri», cioè, in buon italiano (sempre che le parole abbiano senso), decidono loro se e quali tributi introdurre. A parte la palese contraddizione con l’Art. 23 per quanto riguarda Comuni Province e Città metropolitane (l’Art. 23 esige la legge per introdurre tributi), il problema ovvio è: come questi diversi poteri impositivi, in principio autonomi, si coordinano? La risposta del nuovo testo è stupefacente: questi enti stabiliscono tributi propri «in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». Ma chi stabilisce tali principi? Nell’Articolo 119 non viene detto. Nel nuovo Art. 117 però si trova che spetta alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina del sistema tributario dello Stato: questo vuol dire che lo Stato è competente a stabilire da solo, in piena libertà, il suo sistema tributario? Ma allora quale coordinamento è possibile con gli altri enti impositori, egualmente liberi di introdurre tributi? Nel terzo comma dell’Art. 117 si trova invece che spetta alla competenza concorrente delle Regioni «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». Come ventidue leggi diverse possano coordinare la finanza pubblica e il sistema tributario è un mistero più difficile da intendere di quella della santissima trinità. Ma forse, volendo essere benevoli verso il nostro legislatore, si può far leva sul fatto che si tratta di legislazione regionale concorrente, e per questa via interpretare in modo comprensibile il meccanismo, che dovrebbe risultare così: lo Stato, con legge cornice, stabilisce i principi fondamentali dell’intero sistema tributario (e cioè, anzitutto e soprattutto, distribuisce i diversi tributi tra i diversi enti); le Regioni con leggi regionali integrano e attuano la legge statale, e coordinano in tal modo anche la finanza comunale, provinciale e delle Città metropolitane, nella misura in cui la legge statale generale conferisce questa possibilità alle leggi regionali. Ma questo disegno, che, per quanto difficile da seguire, ha un senso, contraddice quanto scritto nell’Art. 119. Ritorna il Leimotiv di queste mie osservazioni: il nuovo testo, se approvato, darà luogo a una conflittualità permanente tra tutti gli enti pubblici territoriali, conflittualità che diventa esplosiva ovviamente quando si verte in materia tributaria.
7.La conclusione di questa parte critica è che il progetto è così mal fatto, confuso, pericoloso, che diventa preferibile un suo affossamento, in vista di una rimeditazione della questione e della elaborazione di un progetto non così disastroso.
In particolare, per riprendere i punti maggiori di critica:
a. viene favorita e garantita la creazione di regole diseguali tra i cittadini, che avranno diritti e tutele diversi secondo le Regioni di residenza; b. viene provocata ed esasperata la litigiosità tra i diversi enti, che debbono continuamente contrattare le rispettive competenze ed i confini tra l’uno e l’altro, senza che vi siano meccanismi e momenti di ricomposizione nazionale, c. viene favorita la conquista da parte del mercato e del profitto del settore dei servizi sociali, che saranno gestiti dagli enti pubblici se e in quanto i privati si rifiuteranno di farlo (e cioè, traducendo in chiaro la regola, se ed in quanto i servizi sociali non daranno profitto).
8.Se la riforma dovesse essere respinta, come auspico, sarebbe bene non giocare solo di rimessa, ma ritornare su alcune questioni fondamentali e fare nostre proposte, più democratiche e maggiormente coerenti.
I perni di una riforma che abbia un senso nella direzione del federalismo (visto che questa è la tendenza) e mantenga contemporaneamente alcune caratteristiche elementari di una società democratica mi paiono le seguenti:
a. la preminenza della legge nazionale; b. una distribuzione delle competenze amministrative che faccia perno sulle Regioni piuttosto che sullo Stato, garantendo nello stesso tempo le minori autonomie locali; c. un sistema tributario nazionale, che decide con legge quali sono i tributi e chi li deve gestire, e demanda la gestione ai diversi enti; d. una Camera delle Regioni; e. una diversa composizione della Corte costituzionale che possa ricevere la fiducia di tutti gli enti tra i quali si ripartiscono le funzioni pubbliche.
Esamino ora analiticamente i diversi punti.
9.Se l’eguaglianza, almeno quella davanti alla legge (principio che è schiettamente borghese) è ancora un valore (e per noi lo è), allora bisogna ribadire che solo la legge la quale disciplina tutti permette tale eguaglianza: la legge regionale, per definizione, crea diseguaglianza tra i cittadini. Del resto oggi è chiaro che nell’Unione europea solo una legislazione europea può garantire eguaglianza di condizioni di tutti i cittadini europei. Oggi la legge nazionale è arretrata rispetto alla realtà dell’Unione, figuriamoci la legge regionale. Questo non vuol dire che, come del resto accade in tutti i paesi, la legge nazionale non possa distribuire poteri normativi in capo ad altri soggetti, secondo opportunità: d’altra parte regolamenti provinciali e comunali sono sempre esistiti, e mai la legge statale ha preteso di abolirli (sarebbe una follia). La legge nazionale però deve essere e ritornare a essere il perno dell’intero sistema normativo nazionale: è la legge, e cioè la rappresentanza nazionale, che distribuisce il potere normativo.
Ciò vuol dire che è ben possibile, e anzi in qualche modo inevitabile, che continuino a esistere leggi regionali: debbono però essere leggi regionali subordinate alle leggi statali (ricordando sempre che, in questa ipotesi, le leggi nazionali debbono, di massima e salvo caso eccezionali, avere il consenso anche della Camera delle Regioni, di cui dirò tra breve). Quindi nessuna competenza esclusiva, al più una competenza concorrente subordinata ai principi e criteri direttivi della legge nazionale, meno che mai una competenza generale, che resta al Parlamento nazionale (il quale del resto trova la sua competenza, in principio generale, sempre più limitata e circoscritta dall’Unione europea, al cui livello dovrebbe trasferirsi una nostra attenzione e capacità di intervento adeguata alla posta in gioco, invece della attuale ignoranza e indifferenza).
10.In modo totalmente diverso stanno le cose per quanto riguarda le funzioni amministrative. Qui il principio guida dovrebbe essere quello secondo cui l’amministrazione è tanto più democratica e controllabile quanto più essa è vicina agli amministrati (sempre che gli amministrati abbiano gli strumenti necessari e sufficienti per esercitare questo controllo e vogliano esercitarlo). In base a questo criterio, fermo restando che l’amministrazione sta sotto la legge e quindi che ogni funzione amministrativa deve essere prevista e disciplinata dalla legge, sono le competenze amministrative dello Stato che dovrebbero essere elencate e numerate. Per quanto riguarda tutte le innumerevoli altre competenze amministrative al di fuori dell’elenco, mi pare che resti valida l’idea di attribuire in generale le funzioni amministrative alle Regioni, salvo quelle di interesse locale attribuite a Comuni e Città metropolitane (la mia speranza è che le Province o prima o poi scompaiano) dalla legge nazionale (che, ripeto, anche in questo caso deve avere il consenso della Camera delle Regioni). Insomma, l’autonomia degli enti locali non deve essere governata dalle Regioni, ma dalla legge nazionale. Ritorna il principio basilare (che dovrebbe caratterizzare qualunque Costituzione che ribadisce la sovranità del popolo) secondo cui è la rappresentanza nazionale, articolata in ipotesi in una assemblea nazionale e in una Camera delle regioni, che distribuisce tutti i poteri pubblici tra i diversi livelli.
11.Lo stesso criterio fondamentale dovrebbe guidare la ripartizione di funzioni per quanto riguarda i tributi. Premesso che o prima o poi la questione tributaria esploderà a livello di Unione europea (se non altro perché il governo della moneta non può stare disgiunto dal governo dei tributi), è necessario combattere ogni idea folle e distruttiva per cui il sistema tributario è la risultante di una trattativa tra enti indipendenti. Il sistema tributario è nazionale, e cioè oggetto di leggi nazionali (ricordando di nuovo che, secondo l’ipotesi qui illustrata, a questa definizione partecipa la Camera delle Regioni). Dato il sistema normativo relativo ai tributi, è bene che la gestione dei tributi sia totalmente assegnata ai diversi enti beneficiati, i quali quindi, oltre a svolgere le normali e ovvie funzioni amministrative in materia, potranno emanare norme di organizzazione e procedurali in funzione dell’accertamento, riscossione e controllo dei tributi. Resta ferma l’esigenza di prevedere un fondo nazionale perequativo che consenta alla rappresentanza nazionale di perseguire e attuare una politica di progressiva omogeneizzazione delle diverse parti del paese.
12.Per quanto riguarda la Camera delle Regioni, confesso di non capire l’opposizione che si manifesta a sinistra su questo punto: a me pare evidente che una Camera delle Regioni, in quanto organo collegiale che deve decidere secondo il principio della maggioranza (o con maggioranze qualificate), impone alle Regioni di confrontarsi tutte con tutte, e di trovare un accordo nazionale, superando il pericolo di una guerra tra Regioni (che poi vorrebbe dire tra Regioni più forti e Regioni più deboli). Inoltre, se tutte le leggi abbisognano anche di un voto della Camera delle Regioni, è in questa sede, e nel confronto tra le due Camere, che si ottiene il necessario coordinamento tra i molti enti territoriali (che sono anzitutto enti politici e rappresentativi). Naturalmente, nella mia ipotesi, deve essere previsto un meccanismo per cui, in caso di disaccordo insuperabile, prevale la volontà dell’assemblea nazionale (ma questo è un caso in cui, su richiesta di un numero sufficiente di Regioni, dovrebbe essere possibile un appello al popolo, che così avrebbe l’ultima parola).
Il modello che, considerando lo stato delle cose, mi pare il migliore rispetto alla nostra situazione, è quello del Bundesrat tedesco: una Camera in cui il governo di ciascuna regione designa i suoi rappresentanti, e ogni regione ha un numero di voti indivisibile secondo classi di grandezza, in modo da impedire comunque che poche Regioni più forti possano avere sempre la maggioranza.
13.Qualunque ipotesi di riforma deve correggere quello che è già un grave difetto dell’attuale Costituzione: è ovvio che un organo che deve dirimere conflitti costituzionali di competenza tra soggetti rappresentativi deve godere della fiducia di tutti i contendenti, e dunque deve avere giudici di fiducia di ciascuno degli enti e quindi giudici eletti dagli stessi enti sottoposti al controllo. L’attuale Corte costituzionale ha una non piccola responsabilità nell’esasperazione delle tensioni centro-periferia che caratterizzano questi anni: da sempre la nostra Corte, spesso contro ogni ragionevolezza e contro la lettera stessa della Costituzione (penso in particolare al limite dell’interesse nazionale, che da limite di merito, di cui secondo lettera è giudice il Parlamento, è diventato limite di legittimità di cui si è appropriata la Corte), ha dato ragione allo Stato e torto alle Regioni. Diventa necessaria una diversa composizione della Corte, nella quale alcuni giudici, in numero significativo, siano espressione delle Regioni (e per esse della Camera delle Regioni).