Bolkestein: il punto della situazione

* ricercatore, URFIG/Fondation Copernic

La direttiva Bolkestein, simbolo dell’apertura dello spazio Europeo ai
cataclismi della globalizzazione, è ritornata. Visto che i fautori del
Trattato Costituzionale Europeo si erano impegnati ad abbandonarla per
rassicurare l’opinione pubblica, allora la direttiva è stata in
definitiva modificata ed adottata. In modo massiccio, i deputati europei
si sono dichiarati soddisfatti del nuovo testo, che è stato presentato
come un compromesso equilibrato. Esperto riconosciuto di diritto
europeo, Raoul-Marc Jennar analizza in questo documento la nuova
direttiva Bolkestein. Secondo lui, la logica del testo non è stata
modificata e gli emendamenti non hanno fatto che aggiungere una
insicurezza giuridica ad una insicurezza sociale.

La proposizione della direttiva europea sui servizi mira ad instaurare
la “libertà di impresa e di circolazione dei servizi”, in maniera tale
che si crei un mercato unico nel settore dei servizi previsto dai
Trattati di Roma (1957), ma mai veramente messo in atto fino ad ora. Per
arrivarci, due sono le strade possibili : sia armonizzando le
legislazioni nel settore dei servizi, sottoposte alle leggi della
concorrenza, (cosa che fa supporre vengano identificate quelle che non
lo sono), sia de-regolando ed instaurando il principio del paese di
origine (PPO), un concetto concepito da Jacques Delors (Libro Bianco,
1985), ma contrario all’articolo 50 del Trattato di riferimento. Il PPO
è stato trasposto nel diritto comunitario, conseguenza di una
interpretazione dell’Atto unico europeo (1986) consolidata nella
giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. È
quest’ultima via che è stata imboccata dalla Commissione europea, dopo
avere ricevuto il via libera dei governi degli Stati membri.

La proposizione elaborata sotto l’autorità del Signor Bolkestein,
approvata all’unanimità dalla Commissione europea e sostenuta, nella
primavera del 2003, da tutti i capi di Stato e di governo, supera una
tappa del lungo percorso legislativo nel quadro di una procedura
indicata di co-decisione, nella quale esistono due legislatori: il
Consiglio dei Ministri e il Parlamento. Quest’ultimo ha appena
terminato la sua “prima lettura” del testo.

Quello che cambia; quello che non cambia

I più significativi emendamenti hanno per oggetto il campo di
applicazione della direttiva. Il Parlamento ha aggiunto alle materie
escluse dal progetto iniziale, in quanto già oggetto di direttive
particolari, [servizi finanziari, servizi postali, comunicazioni
elettroniche, trasporti, (salvo i trasporti di base e le pompe funebri),
servizi giuridici], anche i servizi pubblici per la cura della salute,
le cure mediche e il loro rimborso, i servizi audiovisivi, i giochi
d’azzardo, le professioni che concorrono all’esercizio dell’autorità
pubblica, i servizi sociali, le abitazioni sociali e i servizi di
sicurezza.
Inoltre, è stato indicato in aggiunta che la direttiva deve rispettare
il diritto privato internazionale, cosa che non avveniva con il testo
della Commissione europea, che era consapevole che alcune disposizioni
di diritto privato internazionale, contenute nelle convenzioni di Roma I
e II, sono contrarie al principio del paese di origine. Anche il diritto
del lavoro, (in questo sono compresi il diritto di trattare per
contratti collettivi, le libertà sindacali, e il diritto di sciopero),
si sottrae alla direttiva, che cessa da questo punto di vista di essere
in contraddizione con le convenzioni di base dell’Organizzazione
Internazionale del Lavoro (OIT). Ma, la soddisfazione che se ne ricava
da tutto questo, nello stesso tempo, conosce un limite a causa della
definizione di “prestatore del servizio”, (questo può essere anche una
persona fisica, vale a dire un lavoratore indipendente – art.4) e dalla
proibizione di limitare le prestazioni a titolo indipendente
(art.16,3,f). Si è mantenuta aperta la possibilità che si generalizzi
una pratica che è in pieno sviluppo: quella dei falsi indipendenti, cioè
di lavoratori trattati dalle imprese come indipendenti, cosa che
dispensa il datore di lavoro da oneri e gli consente una totale libertà
rispetto alla valutazione dei compensi per le prestazioni ricevute.
Riscontriamo allora un modo di procedere sempre più frequente da parte
dei liberisti di destra e di sinistra : si afferma che non si toccano i
diritti, ma si introducono delle disposizioni che permettono di
aggirarli.

Fra i cambiamenti favorevoli, bisogna sottolineare la soppressione in
tutto o in parte di quattro articoli : il paragrafo 6 dell’articolo 15,
che subordinava le legislazioni nazionali all’accordo pregiudiziale
della Commissione europea, l’art. 23 per il quale la Commissione europea
si dotava illegalmente di competenze in materia di cure sanitarie,
l’art. 24 che svuotava in buona sostanza la direttiva rispetto al
distacco dei lavoratori, e l’art. 25 che impediva qualsiasi possibilità
di controllo dei “negrieri”. Una modifica che conviene esaminare con una
certa prudenza riguarda l’eliminazione dei servizi di interesse
economico generale (SIEG) e dei servizi di interesse generale (SIG) dal
campo di applicazione della direttiva (art.1). I SIEG raggruppano i
servizi di settore che riguardano il mercato, che comunque sono, per
definizione europea (Trattato di Maastricht), sottoposti alle regole
della concorrenza. Quanto ai SIG, non sono previsti dal diritto europeo.
E la Commissione europea conosce solo la definizione di servizio fornita
dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee,
secondo cui una attività di servizio è una “attività fornita in cambio
di una contropartita economica”.
Questa grande vittoria annunciata con gran clamore dalla
social-democrazia in effetti non è altro che una strombazzatura
ingannatrice.

Quello che non cambia consiste in un lungo elenco di esigenze proibite
(art. 14, 16,3 e 20) che amputano il margine di manovra dei poteri
pubblici. Praticamente, tutte sono state conservate : non si potrà più
esigere da un fornitore di servizi che abbia la nazionalità del paese
dove esercita l’attività, che egli risieda in questo paese, che abbia
una struttura d’impresa sul territorio, che sia sottoposto ad un test
destinato a comprovare che la sua attività risponda ad un bisogno
economico, che egli procuri una garanzia finanziaria o che sottoscriva
una assicurazione, che sia iscritto ad un ordine professionale, che si
doti di una infrastruttura, che si costituisca secondo una forma
giuridica predeterminata, che possieda un documento di identità
specifico per l’esercizio della sua attività, che utilizzi
equipaggiamenti o materiali specifici.

Ugualmente è conservato (art.15) l’obbligo imposto a ciascuno Stato di
rendere compatibili alcune esigenze con il triplo criterio di non
discriminazione, di necessità e di proporzionalità : quindi i limiti
quantitativi o territoriali sotto forma, in particolar modo, di limiti
fissati in funzione della popolazione o di una distanza geografica
minima fra i prestatori del servizio ; le esigenze che impongono al
prestatore del servizio di costituirsi sotto forme giuridiche
particolari ; le esigenze relative alla detenzione di un capitale
societario; le esigenze (oltre a quelle relative alle qualifiche
professionali) che riservano l’accesso alle attività di servizio che
concernono prestatori di servizi particolari in ragione della natura
specifica dell’attività; la proibizione di disporre di molteplici
impianti di produzione dei servizi su un medesimo territorio nazionale;
le esigenze che impongono un numero minimo di dipendenti;
le tariffe obbligatorie minime e/o massime che deve rispettare il
prestatore del servizio; l’obbligo per il prestatore di fornire,
congiuntamente al suo servizio, altri servizi specifici.
Così, amputati di molteplici mezzi di azione e di controllo, i poteri
pubblici saranno abbandonati al più completo dei “lascia perdere, lascia
fare”. E certamente non sono le sfumature introdotte a livello dei
numerosi “considerando” che devono rassicurare : i “considerando” non
hanno alcuna forza giuridica!

Cosa resta del Principio del Paese di Origine (PPO)?

Alla base del principio del paese di origine (PPO) esiste una essenziale
distinzione : viene fatta la distinzione fra la sede della struttura
(quella che noi indichiamo spesso come sede sociale) del fornitore dei
servizi e la sua sede di attività. Su questa base, l’articolo 16 della
proposizione della Commissione europea distingue lo Stato dove è
insediata la sede sociale e lo Stato dove il prestatore del servizio
esercita l’attività. E il testo dispone che il prestatore deve essere
sottoposto unicamente alla legge del paese dove egli ha stabilito la sua
sede sociale, qualsiasi sia il paese dove va a sviluppare le sue
attività. È lo Stato della sede sociale che controlla il rispetto della
sua legislazione nel paese dove l’attività viene esercitata. Quindi, una
volta individuato il paese che si presenta come il meno esigente sul
piano fiscale, sociale, e ambientalistico, sarebbe bastante installare
qui la sede sociale, in modo che sia il regime delle norme di questo
paese che si impone al personale della sede di attività. Non solamente
viene organizzata la competizione fra i lavoratori sottoposti a
regolamentazioni differenti, ma si incita alla delocalizzazione delle
sedi sociali.
Si comprende bene la collera di tutti coloro che si sentono vincolati a
più di cento anni di conquiste sociali, aggirate da un’Unione Europea
che non armonizza più, che organizza la concorrenza fra Europei e
favorisce le ineguaglianze.

In un primo tempo – tempo durante il quale in Francia, a stare a quel
che affermavano il Presidente della Repubblica, il primo Ministro e la
direzione del Partito Socialista, il testo era stato “mandato alle
spazzature della Storia” (Strauss-Kahn) – la Commissione competente del
Parlamento europeo, dopo mesi di discussioni, il 23 novembre 2005, aveva
sostituito il titolo dell’articolo 16 “Principio del paese di origine”
con “Clausola del mercato interno” e aveva affidato allo Stato di
accoglienza (del servizio) il compito di verificare il rispetto sul suo
territorio della legislazione dello Stato di origine dell’impresa. Se la
logica del paese di origine veniva conservata, questo nuovo articolo
prevedeva ispettori del lavoro in ogni paese, che padroneggiassero le 20
lingue ufficiali dell’Unione Europea e conoscessero la legislazione dei
25 Stati membri (anzi 27). Un bel modo per rendere qualsiasi controllo
impossibile!
Ma da questo momento, abbiamo potuto sentire un buon numero di attori
politici e di giornalisti al soldo dei medesimi interessi privati
affermare che il principio del paese di origine era stato cancellato!

In seduta plenaria, il 16 febbraio 2006, sostenendo un compromesso
negoziato fra il Partito Popolare Europeo PPE (che conta nelle sue file
i deputati europei dell’UMP) e il PSE (i socialisti), una maggioranza di
parlamentari europei hanno fatto ancora meglio : dopo avere ancora una
volta ribattezzato l’articolo 16, che oramai si intitola “Libertà di
prestazione dei servizi”, costoro hanno puramente e semplicemente
soppresso qualsiasi riferimento alla legislazione applicabile e allo
Stato incaricato di controllarne il rispetto. Cosa che permette di
proclamare che il principio del paese di origine è scomparso.
Formalmente questo è vero. Giuridicamente questa è una falsità :

a) gli Stati membri dell’Unione Europea non avranno più il diritto
di imporre un qualche numero di norme. Questo viene denominato
come “esigenze proibite” : il testo adottato a Strasburgo fa
proibizione ad uno Stato di subordinare l’accesso ad una attività di
servizio ad una esigenza che si appoggi sulla nazionalità. Limitazioni
possono essere messe in atto solo per ragioni di ordine pubblico, di
sicurezza pubblica, di protezione della salute e dell’ambiente (i
socialisti che hanno negoziato questo compromesso con i conservatori
hanno accettato di non annoverare le politiche sociali e le protezioni
dei consumatori fra le ragioni che giustificano le limitazioni.). Uno
Stato non può più esigere che il prestatore del servizio abbia una
struttura di produzione sul suo territorio, che sia iscritto ad un
ordine professionale, che si doti di infrastrutture (uffici o studi),
che applichi un regime contrattuale nei suoi rapporti con i destinatari
del servizio, che possieda un documento di identità specifico, che
utilizzi attrezzature specifiche (salvo che non si tratti di sanità e di
sicurezza sul lavoro). Nondimeno, uno Stato potrà imporre la sua
regolamentazione relativa alle condizioni di impiego, comprese quelle
che sono stabilite dai contratti collettivi.

b) si è spostato il paragrafo 2 dell’articolo 16, quello
modificato il 23 novembre 2005, verso l’articolo 35, dove è indicato che
è lo Stato di destinazione (del servizio) che controlla il rispetto da
parte del prestatore del servizio “della di lui legge nazionale”.

c) l’enunciazione del principio è scomparsa dal testo, ma non è
stata introdotta nel testo alcuna indicazione che precisi qual’è la
norma diversa ed opposta al principio del paese di origine (PPO) che
deve essere applicata, vale a dire il principio del paese di
destinazione (l’applicazione della legislazione del paese che accoglie
un fornitore del servizio di provenienza da un altro Stato dell’Unione
Europea). Anzi, al contrario : un emendamento che introduceva questo
principio, proposto dalla Sinistra Unitaria Europea (GUE) è stato
respinto. Questo voto è stato cruciale : l’aver respinto il principio
del paese di destinazione fornisce senza il minimo dubbio la
manifestazione delle reali intenzioni del legislatore di maggioranza: si
è voluto che venga applicata la legislazione del paese di origine.

D’altronde, questa intenzione è confermata da un emendamento apportato
alla definizione di prestatore di servizio (art 4, 2) : “qualsiasi
persona fisica, cittadina di uno Stato membro, ovvero persona morale,
attestata conformemente alla legislazione del suddetto Stato membro, che
offre o che fornisce un servizio.” Significa chiaramente che il
prestatore del servizio viene definito dalla legislazione del paese di
origine. Il fatto che si precisi che lo Stato dove è reso il servizio
conservi il diritto di imporre le sue normative in materia di diritto
del lavoro, della sanità, della sicurezza, dell’ambiente e della
protezione dei consumatori è ugualmente un modo di indicare che perde
questo diritto negli altri ambiti.
Comunque, l’ambizione della Commissione europea non viene molto
contrariata : la Commissione desiderava inscrivere nel diritto
comunitario il principio del paese di origine che è già consacrato dalla
giurisprudenza della Corte di Giustizia. Ma può benissimo fare a meno di
questa inscrizione nel testo della direttiva sui servizi. Non è un caso
se l’ufficio del Commissario McCreevy, il successore di Bolkestein,
rassicurava, ed invitava a votare questo compromesso inoffensivo, quei
parlamentari ultraliberisti reticenti rispetto al compromesso PPE-PSE,
che paventavano che troppe concessioni erano state fatte ai socialisti
nella modifica dell’articolo dedicato al principio del paese di origine
PPO. Da questo si può misurare quello che valgono le dichiarazioni
conclamanti la soppressione del principio del paese di origine e qual’è
la credibilità degli attori politici e dei mezzi di comunicazione che
diffondono tali affermazioni!

Chi ha votato in un certo modo?

a) Innanzitutto i voti si sono orientati su una proposta di
rigetto. Questa ha ricevuto il sostegno solo di 153 deputati; 486 hanno
votato contro. I voti degli eletti francesi (dei partiti
democratici) si sono ripartiti come segue:
per il rigetto: tutti gli eletti GUE-PCF, PSE-PS, Verdi francesi
(compreso Cohn-Bendit); contro il rigetto: tutti gli eletti PPE-UMP,
salvo Fontaine e Vlasto, assenti e tutti gli eletti ADLE-UDF (liberali).

b) L’emendamento presentato dalla GUE che introduceva il rispetto
del principio del paese di destinazione (del servizio) è stato respinto
con 527 voti contrari, 105 a favore e 4 astensioni. I deputati francesi
hanno votato nella maniera seguente: per l’introduzione del riferimento
alla legislazione del paese che riceve il servizio: Henin, Verges, Wurtz
(GUE-PCF); Arif, Berès, Bourzai, Carlotti, Cottigny, Desir, Douay,
Ferreira, Fruteau, Guy-Quint, Hamon, Hazan, Laignel, Le Foll, Lienemann,
Moscovici, Navarro, Patrie, Peillon, Poignant, Reynaud, Rocard, Roure,
Savary, Schapira, Trautmann, Vaugrenard, Vergnaud, Weber (PSE-PS),
Bennahmias (Verdi);
contrari: tutti gli eletti PPE-UMP, salvo Fontaine e Vlasto, assenti;
Beaupuy, Bourlanges, Cavada, Cornillet, De Sarnez, Fourtou, Gibault,
Griesbeck, Laperrouze, Morillon (ADLE-UDF); Aubert, Cohn-Bendit,
Flautre, Isler-Beguin, Lipietz, Onesta (Verdi); astensione : Castex
(PSE-PS).

c) Quanto al voto finale sul testo modificato, dopo l’adozione
degli emendamenti negoziati fra il PPE e il PSE, ci sono stati 394 voti
a favore, 215 contrari e 33 astensioni. I voti francesi si ripartiscono
come segue: per il progetto modificato: tutti gli eletti PPE-UMP salvo
Fontaine e Vlasto, assenti ; tutti gli eletti ADLE-UDF; Rocard (PSE-PS)
contrari: tutti gli eletti GUE-PCF; tutti gli eletti PSE-PS, salvo
Rocard; tutti gli eletti Verdi, compreso Cohn-Bendit.

L’insieme dei voti esercitati riguardanti la proposta può essere
scaricato al seguente indirizzo: (bisogna disporre del sistema di
lettura Acrobat Reader, che può comunque essere scaricato gratuitamente)

http://www.europarl.eu.int/sce/server/servlet/fileViewer.se?file_name=AN
.20060216.pdf&folder_name=/dr/app/sce/jboss//data/votes_results/doc/&con
tent_type=application/pdf&save_as=false

E adesso?

Si impone una constatazione: l’emendamento di un testo inemendabile
sfocia su numerose disposizioni contraddittorie (un solo esempio: le
disposizioni relative agli insediamenti per i servizi negli articoli
15, 16 e 32). L’insicurezza giuridica, paventata da molti esperti
ascoltati l’11 novembre 2004, viene ulteriormente aggravata dal testo
adottato dal Parlamento europeo. Di conseguenza, questo testo assegna un
potere considerevole a chi dovrà per necessità interpretarlo, vale a
dire la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, della quale però è
nota la dipendenza nei confronti della Commissione Europea e la
propensione a sentenziare in senso molto liberista al posto del
legislatore. Non è questa una soluzione accettabile.

Il testo proposto dalla direttiva, modificato dal Parlamento europeo,
non è meno pericoloso della sua mistura iniziale. Anzi, risulta più
dannoso, in quanto i suoi intendimenti, identici agli obiettivi
iniziali, sono all’oggi molto di più impliciti che espliciti, più celati
che manifesti.
E la macchina mediatica a smobilitare, già molto attiva nel corso del
dibattito parlamentare, non si ferma, oggi che è supportata dai discorsi
dei partiti e dei sindacati che non attendevano altro che alcune
modifiche cosmetiche per dare la loro adesione al testo. La
Confederazione Europea dei Sindacati, appoggiando gli emendamenti di
compromesso fra i conservatori (PPE) e la social-democrazia (PSE), ha
mostrato una volta di più quali sono gli interessi che serve realmente.
E questo vale anche per la CFDT (Confederazione Francese dei
Lavoratori). Quindi ci si trova di fronte ad una provocazione ancora più
grande di quella posta in essere dal testo redatto sotto la
responsabilità di Fritz Bolkestein.

La conseguenza della procedura di co-decisione è complessa. Primo
stadio, la Commissione europea presenta una “proposta riveduta”. In che
senso? Non è dato troppo sapere, salvo che è cosa rara che la
Commissione si ricreda. Salvo inoltre che il Commissario McCreevy è
stato molto chiaro davanti al Parlamento europeo, il 14 febbraio : le
modifiche che mantengono degli ostacoli alla libera circolazione non
sono accettabili. Ed è stato molto chiaro nel citare gli articoli 24 e
25 sul mercato interno soppressi dal voto sopraggiunto in Commissione,
il 23 novembre scorso, soppressione confermata in seduta plenaria dal
Parlamento europeo. McCreevy ha annunciato che la Commissione compenserà
la soppressione di questi articoli mediante disposizioni (delle
“guidances” ha dichiarato in inglese) che si appoggiano alla
giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee.
McCreevy ha invocato a più riprese la giurisprudenza della Corte. Ma il
governo dei giudici non può essere la regola per l’Europa! Il
legislatore è l’eletto dal popolo, e non il magistrato. Secondo stadio,
il Consiglio dei Ministri esamina le differenti sezioni del documento.
Può accettare il testo del Parlamento che, in questa ipotesi, diventerà
legge europea. Ma può respingerlo, e quindi, o accettare la proposta
riveduta della Commissione europea, o presentare un suo proprio testo.
In questi ultimi due casi, il testo del Consiglio dei Ministri deve
allora ritornare davanti al Parlamento. Come si vede, la procedura non è
giunta al termine.

Come ci si può rendere conto, i fautori del neoliberismo più selvaggio,
dopo quasi due anni di posizioni sulla difensiva, hanno dovuto scendere
a patti. La resistenza molto forte che si è espressa in modo particolare
con le tante manifestazioni a Bruxelles, Berlino, Roma e Strasburgo ha
messo sulla difensiva i fautori della direttiva sui servizi.
L’interpellanza degli eletti li ha messi sotto il controllo dei
cittadini. Hanno sentito la necessità di sopprimere certi articoli, e di
modificarne altri, per dissimulare le loro intenzioni. Bisogna agire
ancora di più. La dimostrazione arriva dal fatto che per il Parlamento
europeo questo progetto non è più
emendabile. La lotta per respingerlo continua !